[摘要]招生是一种重要的资源分配形式，是影响高职院校生存和发展的重要因素，涉及多个环节和部门。文章以我国近三十年29份职业教育招生政策文本为样本，在政策工具类型视角下，通过政策条文主题词归类的研究方法，分析了政府调控高职招生的政策工具特征，为完善高职招生政策工具以及选择、使用和评估方法提供经验支持。
[关键词]高职 招生 政策工具
[作者简介]戴成林（1978- ），男，安徽桐城人，天津市教育科学研究院，助理研究员，博士，研究方向为职业教育政策。（天津 300191）
[课题项目]本文系全国教育科学“十二五”规划2012年度教育部青年课题“高职招生改革的政策分析研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：EJA120400）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）12-0012-04
高职招生改革受到民众的关注，其生源质量与稳定性更是焦点问题。目前，我国对高职招生改革的研究主要集中在生源趋紧及招生规模缩减、以单独自主招生为讨论重点的多样化招生方式以及趋向独立分类的招生改革对策等方面。研究表明，高职招生改革问题比较突出，其政策还不健全，新措施还不成熟、效果不明显。无论实践层面的开发，还是理论层面的论述，都与国家教育规划的目标存在差距。因此，从政策工具角度分析高职招生改革的特征，可以为高职招生改革方案的设计和政策执行提供一种思路。
一、研究设计：选择政策工具研究视角的适切性
政策工具的研究视角，密切介入政策制定实践，紧跟政策发展的需要，为政策制定拓展了方法，丰富了政策制定者的思考方式，促进了政策研究者与制定者之间的交流，也成为沟通理论和实践的桥梁。
（一）政策工具理论
所谓政策工具，就是政府为了解决公共问题，实现政策目标而采用的具体行动手段、方式或途径。政策工具可以界定为一种客体，例如法律规定或政府行政命令；也可以是一种活动，比如政府推进社会治理的一系列特征相似的政治过程，这种区别取决于对政策工具的不同理解。前一种是工具论，认为政策工具的内在作用机制和本身属性决定了政策过程和效果；后一种是过程论，认为政策工具是适应具体政策环境的尝试性的解决方案。另外，政策工具还包括关注政策工具本身的特性与应用背景之间“匹配性”的备用论，以及强调构建政策工具“主观意义”和解决政策问题互动过程的构造论等。①从重视政策工具的特征到重视环境，再到认为政策工具是影响政策过程的因素之一，政策工具理论不断发展，政策工具研究也不断深化。
无论哪种研究路径，实践中都需要对政策工具进行分类，它与对政策工具的开发、选择、运用和评估，构成了政策工具运用过程的重要环节。关于政策工具的分类，美国政治学家达尔和林德布鲁姆划分为规制性与非规制性，阿尔蒙德与鲍威尔划分为提取、分配、管制和象征，而狄龙划分为法律工具、经济学工具和交流工具等三个家族。目前，政策工具主要分为两种：（1）根据工具的内容属性划分。如麦克唐纳尔和艾莫尔提出命令性工具、激励性工具、能力建设工具与系统变革工具②，施奈德和英格拉姆分为权威工具、激励工具、能力工具、象征和劝告工具以及学习工具③。（2）依据政府介入程度划分。如豪利特和拉梅什提出强制性工具、混合性工具与志愿性工具等④；我国学者陈振明提出工商管理技术、社会化手段与市场化工具等⑤。本文采用第一种分类方法，综合麦克唐纳尔与施奈德的划分类型，选择权威工具、系统变革工具、激励工具、能力工具、象征工具以及学习工具等六种政策工具类型。
（二）高职招生政策文本样本选择
考虑研究资源的可得性、研究过程的可重复性以及研究结论的可利用性，采用基于政策文本的政策工具研究方式，通过政策文本条文主题归类的方法，识别其政策工具类型及特征。通过北大法律信息网，检索与“高职”“招生”主题相关的国家层面的法律法规，发布日期为1985～2013年。获取高职招生类政策文本29份，其中，改革综合类12份、招生综合类4份、职教综合类8份、单独招生类5份。研究发现，大部分高职招生政策被包含在高校招生、职教改革以及教育发展规划等专项或综合性政策中，专门性的高职招生政策主要集中在高职单独招生领域。在政策的发布时间段上，最早为中央发布的《关于教育体制改革的决定》，最近的是教育部《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》。中央部门发布的文件集中在1985～1999年，数量少、时间跨度大；国务院及办公厅发布的文件时间在1994～2007年，密集程度相对集中；教育部及其部门的文件集中在2006～2010年，数量多、比较集中，这主要受“国发[2005]35号”文件的影响。从发文时间看，政策行动的发生次序是自上而下，即从中央到国务院、教育部，最后到地方和学校。
二、研究结果：高职招生政策工具的若干特征
高职招生改革所采用的政策工具类型，主要是以控制招生规模和限制生源为主要目的的权威工具，以及以改革招生体制、招生方式、考试制度和录取方式等为重要内容的系统变革工具等，这两类工具是政府最强力使用的工具类型，因为政策受众对这两种工具反应最大、最强烈。
（一）权威工具在招生改革宏观调控中占重要作用
权威工具（Authority Tools）得到政府合法权力支持，包括在指定的情况下授予权限、禁止或要求采取行动⑥，表现为指导、约束个人和机构行动的一些规则，目的在于使之顺从⑦。权威工具是建立在科层制内部机构或人员一致性行动基础上的、政府使用频率最高的政策工具类型，具体方式有许可、禁止、自愿行动（授权许可）或强制性履行义务等，语言包含“必须”“要”“不得”等。高职招生改革的权威工具主要体现在控制招生对象、限制招生规模以及制定招生秩序等方面。
1.控制招生规模，追求平衡发展。控制规模是分配教育资源的重要手段，规定了能够接受高职教育的人群数量以及从事高职教育机构的数量，表现为对招生规模的控制上。具体来说，内容涉及两个方面。（1）控制招生增长速度，力求总量相对稳定。近十多年来，高职招生规模沿着“允许”“扩大”“限制”与“扩大”等变动，具体表现为：1999年后，国家允许“3%左右”中职生升入高职，并“适度发展”五年制高职，增建高职院校；2005年，开始限制高职增长速度，并规定专升本、五年制高职和对口招收中职生限制在5%，“严禁超计划招生、无计划招生”；2010年，要求“完善职业学校毕业生直接升学制度”“扩大”中职生升入高职的比例，“适度扩大”高职单独招生试点规模，“扩大”应用型普通本科学校招收中职生规模。可见，政策内容主要集中在控制高职招生总规模与限制中职生升学比例两方面。（2）控制招生相对指标，追求结构相对均衡。2004年开始，国家要求高职招生规模占高等教育招生总量“一半以上”，并增加高职比重，限期为五年。2007年至今，将“一半以上”改为“一半左右”，为该政策的执行提供了回旋余地。总之，从招生规模的控制方式和路线看，表现为由总量控制到结构平衡、由控制增长到扩大比例、由严格限制到允许灵活、由与高等教育同步发展到高职单独突破的改革路线。
2.限制招生对象，扩大生源范围。对生源限制是控制高职发展和学生升学的重要手段，通过对年龄、户籍、国籍、学历、地区和身份等做出规定，达到控制教育机构和受教育对象的目的，如“教发[2001]33号”文开始“放宽入学年龄限制”。样本文件表明，高职招生对象主要为高中生、中职生、复员军人及在职人员等四大类。1985年，国家规定高职院校生源有三类：“高中毕业生”“中等职业技术学校毕业生”以及“有本专业实践经验、成绩合格的在职人员”，此后的高职生源结构基本如此。2011年以后，增加了“具有高中阶段教育学历的复转军人”，增加“基层和一线工作者”比例。总体看来，高职逐渐放开生源限制，并向社会在职人员倾斜。
3.规范招生秩序，做到公开、透明。权威工具的一种功能是建立规范化、制度化的运作秩序，使得政策各相关方有章可循。针对高职招生改革过程中出现的新情况、新问题，必须及时使用权威工具，维护招生系统的正常运行，表现为对学校招生资格、招生组织、录取程序等环节和形式的规范和监督。2007年后，国家对高校（包括高职）扩招后出现的诸多问题及时进行规范，如“严格审查普通高校招生资格”，实施“阳光工程”，严格禁止招生各环节中的违规和欺诈行为。“中发[2010]12号”文进一步要求招生全过程做到“三公开”。
（二）系统变革工具的内在形式不断丰富
系统变革工具（system-changing）是为了改变提供公共产品和服务的体制，在个人或机构中间转移政府权威。⑧所以，系统变革工具的重点不是政府权力，而是使这种权力能够转移或改变的新体制或机制。系统变革工具一直是高职招生改革的重要内容，使用频率逐渐增多，其政策工具家族不断发展和丰富。我国高职招生改革中大量采用了系统变革工具，表现为综合改革招考录环节、权力下放以及增加多种招生形式等。
1.综合改革考试招生制度，构建考试招生新框架。（1）改革招生制度，增加多样性。1999年，国家开始在个别省份进行高考改革试点，“扩大学校的招生自主权和考生的选择机会”，探索“多次机会、双向选择、综合评价”的高校招生方式；2004年后，国家再次强调了“多元化考试”“多样化选拔录取”“综合评价”的考试招生改革方向；2010年，又增加了“招考分离”、普通高校与高职院校“分类考试”等措施。总之，高考制度改革始终围绕“增加选择”“综合评价”“多元录取”及“自主招生”展开。“教学[2013]3号”文就是展开落实招考改革思想的专项文件。（2）改革考试次数、考试形式和考试内容。1999年开始的春季高考，在个别地区的高职院校坚持到今，但社会反响并不好。2010年，开始“探索有的科目一年多次考试的办法，探索实行社会化考试”，同时，加强考试组织的专业化和考试的独立性。考试科目设置和内容重视考查“能力和综合素质”（中发[1999]9号），并将高中学业水平考试纳入高校招生选拔工作（教发[2012]9号）。（3）改革评价方法，建立多元录取机制。首先，推行综合性评价。高职录取标准内容分为四个方面：“高中阶段教育学业水平考试成绩”“综合素质评价”“职业准备类课程学习情况”和“职业倾向测试结果”（教职成[2011]12号）。其次，建立多元录取方式。高职院校除了探索“择优录取、自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取”等具体方式，还尝试通过自主考试或根据高中学业水平考试成绩实行“注册入学”（中发[2010]12号），但是，后者的推广招生方式存在很多风险。
2.完善权力下放新机制，激发招生主体的创造性。招生权下放到省级政府部门和高职院校，是一个释放和分散政府权威的过程。（1）加强政府宏观调控职能，赋予学校一定的招生权。1993年，中央决定“实行国家任务计划和调节性计划相结合”的招生体制，随后，国务院明确了招生过程中的各方具体权限，规定政府重在宏观管理，比如“制订教育事业发展规划和审批年度招生计划”“调控招生总规模”等；高校具有一定招生权力，如制订年度招生方案、调节系科招生比例、调整学校招生规模等（国发[1994]39号），高职院校一直沿用此体制。2010年，提出成立“国家教育考试指导委员会”，对考试改革提供方案设计和指导，加强政府的宏观调控职能。（2）建立和扩大省级高职招生管理权限，高职招生地区化。“中发[1993]3号”规定，在国家管理下，省级政府有权决定地方高校的招生规模和专业设置。此后，国家再次赋予地方和学校更大的高职招生权力。如“把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校”（国发[1999]4号），“高等职业教育（包括高等专科学校）的招生计划改由省级人民政府制定，其招生考试事宜由省级人民政府自行确定”（中发[1999]9号），但这些政策没有得到完全实施。2010年，国家又提出“高等职业教育入学考试由各省（自治区、直辖市）组织”，随后，教育部又发两文，支持各地陆续开展高职招生改革试点（教职成[2011]12号、教发[2012]9号）。
3.探索招生新机制和新形式，提供多种升学机会。（1）对口招收中职毕业生。教育改革之初，就规定高职院校“优先对口招收中等职业技术学校毕业生”（中发[1985]12号），后又提出“高等职业学校可单独组织对口招生考试，优先招收中等职业学校优秀毕业生”（国发[2002]16号），但在升学规模上一直摇摆不定，中职生的升学问题一直是中职教育的难点。（2）开展单独招生试点。2006年，“教高14号”文授权各地支持示范高职院校开展单独招生试点改革，随后，正式在四省部分示范性高职院校中开展单独招生改革试点工作。教育主管部门控制试点院校资格、招生数量、生源类别和录取批次，高职院校具有制订招生方案、规定考试内容、命题、组织考试以及评价等权利（教学厅[2007]3号）。此后，扩大了试点地区和院校规模、增加了“具有高中学历的复转军人”等招生对象（教学厅[2011]6号）。（3）与合作企业单独招生或联合招生。与企业合作招生是校企合作深入发展的一种重要形式。“教职成[2011]12号”提出“支持国家示范（骨干）高等职业学校与合作企业开展成人专科学历教育单独招生改革试点”。随后，“教发[2012]9号”又提出，利用学徒制的教学形式，鼓励部分企业与职业学校“实行联合招生（招工）和培养”实用型人才。（4）建立跨地区联合招生协作机制，扩大对西部、民族地区和农村的录取规模。首先，允许有条件的地方院校自主跨地区招生（教发[2001]33号），与本地、异地职业学校联合办学（国发[2002]16号）。其次，加强东西部地区、城乡职业教育的对口支援和帮扶工作。通过东西部之间、城乡之间职业院校的“合作办学、联合招生”的方式，东部地区和中西部地区大中城市职业院校要面向西部地区和农村招生，扩大招生规模，同时，“继续实施支援中西部地区招生协作计划”（国发[2002]16号、教职成[2004]12号、国发[2007]14号、教发[2012]9号），最后，扩大“职业院校面向民族地区招生规模”（教发[2012]9号）。
（三）组合政策工具的运用逐渐加强
在高职招生改革中，每项政策除使用权威工具或系统变革工具外，还不同程度地使用了能力工具、激励工具、学习工具和象征工具等，以最大程度地实现政策目标。
1.能力工具得到重视。能力工具（Capacity Tools）表现为提供资金、信息、培训、教育和资源等，使个人、组织或机构拥有智力、财力或人力，得以顺利进行决策或执行活动⑨，它通常是资源支持性的非管制性活动。比如，政府主动发布招生政策文件、推行招生过程“三公开”，加强信息交流，建设高考“阳光工程”为考生提供信息查询服务，提供资金支持示范高职院校建设，加强高职院校单独招生的指导和培训工作等。能力建设工具的使用，在于提升作为政策对象的现有机构或个人参与政策活动的能力，促进事物的变革。
2.激励工具得到加强。激励工具（Incentive Tools）表现为借助积极或消极的有形回报，比如将资金转移到个人或机构，引导政策对象遵从或鼓励采用特定的政策行动⑩。激励注重预设性，如果获得或者选择假设条件，则兑现政策制定部门所许诺的一种资源，具体形式包括学费（收费）、补助、诱导、制裁（惩罚）等。例如，对西部地区和农村“家庭经济困难学生应适当减免学费”（国发[2002]16号）。根据高校违规招生的危害程度，对其进行“限招”或“停招”处罚（教发[2007]13号）。
3.学习工具得到鼓励。学习工具（Learning Tools）是政策形成和发展的重要形式，它假定机构和目标人群可能通过学习行为，从其他有效工具中进行选择11。当目标群体想要开展解决问题的行动却遇到不知道或者不确定的情况时，就使用学习工具。例如，在政策制定和选择过程，通过听证、咨询委员会或开座谈会确定政策工具是否合适。一部分内生性高职招生改革政策就是通过学习工具发展起来的，如高职单独招生办法、注册入学、技能拔尖人才免试升学、分类考试以及面向中职毕业生的“知识+技能”考核办法等政策的调整和肯定，都是在既有政策基础上的完善和发展。
4.象征和劝告工具运用增多。象征和劝告工具（Symbolic and Hortatory Tools）表现为内在信念和价值，这包括正确、错误、公正、个人主义、平等、义务等文化观念。12这些观念通过宣传、劝诫、声明、符号、信息交流、价值定位和展现以及贴标签、称谓、比喻等手法表现出来。例如，《中华人民共和国职业教育法》提出，“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”，要把“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”。
三、结论与建议
高职招生改革是教育体制机制改革的重要领域和关键环节。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确规划了未来近十年我国高职招生改革路线，提出“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”的具体形式。要在高职招生的各种可能性上做更多的尝试和创新，只要是不损害国家和学生利益、朝着上述方向改革的做法和探索都是值得肯定的。在政策工具的分类框架下，尽可能地丰富和拓展，增加可选择性，提高政策选择结果的社会接受性，及时评估政策工具的使用效果，充分运用和创新政策工具促进高职招生改革进程。
（一）提高系统变革工具内部的丰富性、协调性
系统变革工具家族十分庞大，当涉及多主体、多环节时，增加了选择使用难度。在权威转移或分配过程中，可能因缺乏协调能力而失败，最终退化为对现有机制的修补，或者转向更为传统的命令或激励工具，所以加强工具之间的协调尤为重要。高职招生体制机制的改革，关键环节有两个：一是科学设置“招考分离”框架下的具体操作程序，表现为考试机构和管理部门能够做到分工明确、权责得当；二是处理好在考试评价制度与普通高考上的区别与衔接，体现在当前普职“分类考试”政策的具体设计上。
1.要完善招生、考试与录取机构之间的协调机制。目前，国家在教育规划纲要中提出了“政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择”等四类主体的职责分工，但操作过程中的协调和衔接有待完善，在招、考、录等三个环节的衔接机制上还需创新。某些高职院校通过单独招生政策获得完全的招生自主权，但是在新的招生框架中，管理机构如何重新定位、如何发挥对高职招生的调控和机构间的协调功能，还需要进一步探索。
2.要发挥现有考试制度的基础性作用。高考制度以及中职生升学的办法施行多年，在国家选拔人才方面发挥了重大作用，在没有更好的制度替代之前，需要以现有的考试制度为基础，稳妥地改革，谨慎地推进考试形式的多样化。招生制度改革，既要扩大受益人群，又不能损害现有受益人群的合理利益。“教学[2013]3号”提出，“建立以高考为基础的考试招生办法”是符合这一基本原则的。
3.要理清高职招生改革中的三种关系。（1）高职招生改革与高考之间的关系。国家规定实行高职分类考试（中发[2010]12号），又提出“建立以高考为基础的考试招生办法”（教学[2013]3号），在多种考试方法并存的情况下，如何发挥升学考试的最大效益，需要进一步平衡。（2）高职招生改革与中职教育改革之间的关系。中职一直是职教改革的重要内容，“教学[2013]3号”文提出四条专门建议，以改革、规范和完善高职招收中职生的考试评价办法，为中职生提供了更多的上升机会，但要注重高职招生改革对中职教育教学改革的导向性影响，防止中职回到升学考试的老路上。（3）高职招生改革与地方政府、高职院校及企业的关系。高职教育改革已经落实到省级政府层面。地方政府在发挥职业教育功能方面有了更大的权限，高职院校也相应获得了更多的招生自主权，但高职招生权限如何划分，即招生过程中地方政府、企业的介入程度如何，还需要进一步探讨。
（二）加强与招生相关环节的机构能力建设
更加灵活多样的考试升学制度为各组织的形式和功能提出了新要求。对于机会提供者和机会获得者双方来说，能力建设紧随机制改革之后，能力工具和系统变革工具相辅相成、不可分割。
1.加强地方政府管理能力、高职院校招生能力及专业机构考试能力建设。高职院校在获得更大的招生自主权的同时，也要提供更方便、有效的招生考试程序，这需要学校不仅制定和发布招生简章，还需增加与考试、录取等相关方面的能力建设，适应招生改革的需要。专业考试机构可以是多样的，应该提供多次、多种形式的考试方法和评价模式，其对考生的学业测定结果是值得政府、学校及考生信赖的。地方政府要多利用学习工具，及时制定并不断完善相关政策，激励高职院校提高师资质量和教育水平，要求专业考试机构规范考试程序，提升测评效果，并加强对招生过程及招生考试机构的监督。
2.提高考生的认知和选择能力。增加学生的选择性，对学生的选择意识和能力提出了挑战。在极大增加考生的选择权利和机会的前提下，迫切需要提高考生对招生机构、考试办法的认知和选择能力。一方面，政府和招考机构要运用指导性工具、服务性工具与信息性工具，开发和开放资源平台，方便考生查阅，或者通过多种形式提供专题、专门指导，提高考生对高职院校及考试形式的把握能力，合理评估自己的适应程度；另一方面，监管结构要提供考生、招生机构等权利救济机会，对于违反公平、公正、侵犯考生和学校合法权益的主体，给予制裁。
（三）处理好权威工具与系统变革工具、激励工具等的平衡
同一政策项目可能采用不同政策工具，在不同层面各自发挥作用，使预期政策效力达到最大化。一般来说，政策过程中的权威工具与系统变革工具、激励工具等的冲突比较常见，处理好它们之间的关系，对于优化政策工具系统、提高政策执行效力，尤为重要。就目前的高职招生改革来说，招生政策的制定和实施过程中，既要提供学生“多次”“多种”选择的条件，保障程序规范合法，又要防止或减少政策工具之间的冲突，增强政策工具之间的合力。
1.丰富“学生多次选择”的内容，做好“多样化入学形式”的程序性保障。明确“分类考试”只是高职招生改革的一种形式，在考试学校、科目、时间、次数、评价形式等方面还有更多的内容，因此，应该发挥系统变革工具，发展多种合理的制度形式，让学生有更多自主选择的机会。同时，要发挥权威工具的作用，保障和监督制度的规范运行。
2.要减少政策工具之间的冲突。政策工具之间的冲突降低了政策本身的效力，会导致政策执行者产生无所适从、异化政策等不良行为，政策受众会滋生投机、逃避等消极现象，这些都不利于政策的正确、有效施行。比如，在扩展高职招生对象方面，要使可能的生源与对应类型和层次的高职院校之间达成较高的匹配度，才有可能发挥政策的预期效果，再加上激励工具的使用，使得这部分考生能够合理地评估自己，选报对应的高职院校与专业。总之，激励工具应该成为权威工具、系统变革工具的助推力，要积极防止政策异化。
[注释]
①（美）S.H.林德尔，B·盖伊·彼得斯.政策工具研究：四个思想学派[A].//（美）B·盖伊·彼得斯，冯尼斯潘 F K.公共政策工具：对公共管理工具的评价[M].顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2007：35，36，38，39，40.
②⑦⑧McDonnell，Lorraine M.& Richard F.Elmore.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：134，134，134.
③⑥⑨⑩1112Anne Schneider and Helen Ingram. Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].The Journal of Politics，1990，52（2）：514，514，517，515，521，519.
④Michael Howlett & M.Ramesh.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].New York：Oxford University Press，1995：85.
⑤陈振明.公共政策分析教程[M].北京：中国城市出版社，2004：56.