【摘要】为消除各国对服务贸易所设置的障碍，促进国际服务贸易健康发展，发展中国家和发达国家最终达成一致，缔结了《服务贸易总协定》（GATS）。中国在加入WTO过程中，经过多方谈判，最后确定了服务贸易具体承诺减让表。在旅游服务方面，仅涉及饭店业和旅行社业。文章以《服务贸易总协定》和中国就旅游服务市场准入、国民待遇等问题所做的承诺附录或谅解备忘录为起点，综合分析了当前我国旅游业的法制环境，并提出相应的完善建议。
【关键词】GATS 旅游业法律环境对策
一、我国旅游业法律环境的现状及存在的问题
1、我国在旅游立法方面的成绩
在我国，现代意义上的旅游立法是从20世纪70年代末开始的。目前我国有两类法律和法规调整旅游社会关系。一类是通用的法律法规，如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》，另一类是专门调整旅游关系的法律、法规，主要有：《旅行社管理条例》、《旅行社管理条理实施细则》及《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》、《导游人员管理条例》及《导游人员管理实施办法》等。除此之外还有大量的地方政府制定的有关地方旅游的法规。据不完全统计，1992年以来，由国务院发布或批准的行政法规和国家旅游局发布的部门规章有127项。
2、我国现行旅游法律制度中存在的问题
当前我国旅游立法的滞后性主要表现在以下几个方面。第一，旅游法律体系不完备。从目前情况看，中国仍没有一部统一的中国旅游的基本法，一些旅游领域也没有专门立法；现有的旅游法律偏重调整纵向管理关系，而调整横向法律关系的内容，即调整旅游服务提供者与消费者及旅行社经营活动的法律关系的法律法规明显不足；目前国内不同所有制的旅游企业，如国内中小旅游企业与国有、跨国公司等大型旅游企业面临着不平等的待遇，需要制定一些法律保证旅游业的公平自由竞争。第二，立法、司法缺乏统一性和透明性。有些法规内容与WTO原则相违背、法律条文不一致，比如，根据国际旅游服务业的惯例，服务人员收取小费是合法的，并且也是衡量其服务水平的主要尺度，而在我国，却有国家旅游局的行政法规《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》；一些地方性旅游法规具有明显的地方保护主义色彩；立法、司法过程不够透明，法规规章出台后，公布的渠道也不是很畅通，导致有关当事人有法不知。第三，执法过程中存在的问题。旅游法律领域立法层次低，权威性不够；国际旅游主管部门的职责范围受条块分割而缩小；执法不严及部分执法人员素质不高。第四，法规内容不适应旅游业的现实发展要求，法规制定得过于粗线条，可操作性差；旅游电子商务打破行政条块分割所致的中国旅游市场固有的市场壁垒，我国旅游法规在这一方面还存在空白。
二、GATS对我国旅游业法律环境的影响
1、非歧视待遇原则
非歧视待遇包括最惠国待遇和国民待遇。GATS的最惠国待遇条款要求，每一成员方有关GATS的措施给予任何其他成员方的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地以不低于前述待遇给予其他任何成员方相同的服务或服务提供者，既适用于中央政府采取的影响服务贸易的措施，也适用于地方政府采取的影响服务贸易的措施。GATS的最惠国待遇条款的适用存在如边境贸易和经济共同体等的例外，成员内部可以享受更优惠的待遇。GATS第17条规定了国民待遇，要求每一成员方在其承担义务安排表所列的部门和依表内所述各种条件和资格给予其他成员方的服务和服务提供者的待遇，不应低于其给予本国的服务和服务提供者的待遇。GATS允许成员方在其承诺计划安排表中对国民待遇资格具体适用于哪些部门和不适用于哪些部门做出承诺。对此，我国可以利用这类外刚内柔的规定做出有利于民族服务业发展的承诺和规定。比如在中国服务贸易具体承诺减让表中就有合资或独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境到中国香港、中国澳门和中国台北旅游业务的规定，想获得这项待遇，就要和中方谈判。
2、贸易逐步自由化原则
GATS导入了一个市场准入逐步自由化的机制，促使各国在市场准入方面进行談判。服务贸易逐步自由化尽管要求每一成员最大程度地承担市场准入义务，但它允许成员逐步、分阶段开放，我国作为发展中国家就享受到了此种待遇，在旅游业中先后制定法规开放了饭店业和旅行社业。
3、透明度原则
透明度曾是中国“复关”并加入世贸组织的主要障碍之一。《服务贸易总协定》在第3条中规定“任何成员除非在紧急情况下应立即并最迟在其生效前，公布所有有关或影响本协定执行的相关措施。本协定成员也应公布其签署参加的有关或影响服务贸易的国际协定。”比如，国家旅游局要出台一项有关中外合资兴办旅行社的新规定，我们不但应在生效之前公布或公开，而且当时世贸组织其他成员方的旅游管理部门或其旅游企业要求提供这方面的信息和咨询时，还应尽提供信息和答复咨询的义务。为实现透明度原则，我们应努力建立旅游法律、法规公布的载体，建立对WTO的通知程序，建立旅游法律、法规的法定对外解释、咨询部门。
4、关于服务贸易谈判中旅游服务的“部门承诺”
加入世贸后，中国旅游市场的开放正在按照我国政府承诺的时间表稳步进行。服务贸易中各部门和各具体服务的承诺减让表是有固定格式的，总体分为“市场准入”、“国名待遇”、“其他承诺”三个大类，每个种类下，又进一步细设“跨境交付（跨越国境和边界的只是服务本身，如电信服务）”、“境外消费（消费者到境外去享用服务提供者提供的服务，例如，境外旅客到我国来旅游。）”、“商业存在（在另一成员领土内组建一个法人实体或分支机构，如境外开办旅行社）”、“自然人流动（一成员的服务提供者以自然人身份进入另一成员的领土内提供服务，如美国饭店管理专家受聘于一个中国境内饭店管理公司）”四个小类。
我国旅游业的入世谈判属《服务贸易协定》中第九类——《旅游及相关服务》，其中分为A、饭店、餐馆及送餐；B、旅行社；C、导游服务；D、其他。中国政府与各国谈判后提交给旅游部门的承诺表中，仅限于A、B两类。“送餐”和“导游服务”在多年的谈判中都没有谈及，因为谈判初期中国提供的开放现状表中，已将其纳入到“没有限制”范围。具体从服务提供方式上来看，在跨境交付和境外消费方面我国完全没有限制，不论是饭店也还是旅行社业，市场准入自由，享受国民待遇；在商业存在方面，外国服务提供者可以合资企业形式在中国建设、改造和经营饭店和餐馆设施，允许外资拥有多数股权，中国加入后4年内，取消限制，将允许设立外资独资子公司；外国服务提供者可以自加入时起以合资旅行社和旅游经营者的形式在中国政府制定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安提供服务，但必须满足：旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务，年全球年收入超过4000万美元，合资旅行社/旅游经营者的注册资本不得少于400万人民币，中国加入3后年内，注册资本不得少于250万人民币；加入后3年内，将允许外资拥有多数股权，6后年内，将允许设立外资独资子公司，将取消地域限制；合资或独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务，除此之外没有限制。在自然人流动方面，允许与在中国的合资饭店和餐馆签订合同的外国经理、专家包括厨师和高级管理人员在中国提供服务，并给予国民待遇。
三、完善我国旅游业法律环境的对策
1、加强旅游立法、执法的统一性
WTO背景下，加强我国旅游法律法规的立改废工作，修改旧有、老化法律法规。如：《导游人员管理条例》第3条规定，只有中国公民才能取得我国导游资格，这与我国入世谈判初期所承诺的在导游服务方面的开放状态相违背；异性同开一间房要出示身份证和结婚证，警察可以无需搜查令即可以在任何时候进入客房等等，均违背WTO的国际惯例和原则；WTO强调各成员方应将其经贸法律法规制度统一适用其管辖领域，因此我国司法部门应在司法工作中坚决抵制地方保护主义，执法部门也要加强执法力度和透明度，确保国家法律法规适用的统一性；依WTO规则建立完善我国司法审查制度。在制定《旅游法》之后，要按照《立法法》的规定，逐步建立和完善提请全国人大常委会对与宪法、法律相抵触的行政立法进行审查的制度和程序。
2、加快制定旅游基本法
我们如果把一个法律体系比作一棵大树的话，在旅游法律体系中旅游基本法就是树干，而其他法律、法规、规章就是这个树干下的树枝。我国现在旅游立法体系中，部门立法和地方立法已经使旅游法基本上形成了一个法律部门，从分散和部门立法到统一的基本立法是立法演进的内在规律，那么，旅游基本立法就是适应这一规律的客观需要；制定旅游基本法也是旅游发达国家旅游立法演进历史的启迪，如欧盟、日本和美国。在2002年人大和政协会上，多位代表委员再次分别提出议案和建议，要求国家立法机构尽快采取措施，制定旅游宏观综合性的法律。旅游基本法的主要内容，本文认为应该涵盖：国家发展旅游业的宗旨和原则；对旅游业的管理制度，如政府旅游主管机构的名称、性质和权限；旅游者的合法权利及保护；旅游企业的经营行为规则；国家为促进旅游事业发展而采取的保证措施；对外旅游关系；法律后果。
3、制定旅游专门法及其他相关法律的立法活动
旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，除此之外，还应该制定：旅游专项法规，如旅游消费者权益保护法、旅游合同法、翻译导游业法等，还有旅游开发相关法规、旅游设施建设经营相关法规、旅游出入境相关法规、旅游相关交通法规等。国内旅游企业之间、国内旅游企业和外国旅游企业之间的竞争越来越激烈，在《中华人民共和国反不正当竞争法》中应针对旅游领域中：恶性削价、以贿赂手段拉拢顾客、为旅游者提供虚假的旅游服务信息、冒用其他企业的名称、品牌等的不正當竞争行为做出专门规定，包括实体和程序法，有效地控制打击旅游企业的不正当竞争行为。
四、结论
中国旅游业应建立起完整的旅游服务贸易法律体系，以旅游法基本法为原则，旅游专项法为基础，旅游相关法为补充的完整的旅游法律体系。根据WTO规则补充、修订和完善现有的旅游服务立法，使之提高到GATS框架下承诺的水平，采取立法措施遏制旅游企业的不正当竞争行为。我们也要从发展的高度充分认识我国旅游业和旅游法制建设。可持续发展是WTO的目标，同样也是旅游服务赖以发展的前提。1992年世界环境与发展大会通过的《二十一世纪议程》宣称，旅游业应该成为经济和环境持续发展的组成部分。因此无论是站在保护本国经济发展的角度，还是站在遵守我们对外所做的各种承诺的角度，我们都必须加大对旅游资源的保护，健全旅游资源和环境的管理机构，制定旅游资源保护的法律法规，严肃法律责任。
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