摘 要： 制度绩效即社会制度的实施效果。本文使用2006～2015年29省的面板数据，测度基本公共服务均等化制度绩效，实证分析结果表明：我国城乡基本公共服务均等化水平得到显著提升，其中城乡基本社会保障均等化制度绩效最好，城乡基本公共教育和基本医疗卫生均等化制度绩效缓慢上升，而城乡基本公共设施均等化制度绩效却逐年下滑。要提升城乡基本公共服务均等化制度绩效，必须在国家治理体系和治理能力现代化背景下，对城乡基本公共服务均等化的发展理念、制度体系、推进机制与支撑保障进行“系统性、整体性、协同性”的改革。
关键词： 基本公共服务；城乡差异；制度绩效
中图分类号： D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）01-053-（12）
关于制度绩效的主要理论流派，主要有新制度主义与马克思主义制度分析理论的分野。基于新制度主义内部各派别对制度的定义、所持方法论以及基本理论假设的差异，彼德·豪尔和罗斯玛丽·泰勒将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派①，这一划分得到学界普遍认同。作为流行于世的理论范式，新制度主义关于制度绩效的理解也呈现出不同的取向，但是总体上都认可美国政治学家西摩·利普塞特的解读：“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能够满足政府基本功能的程度。”②综合马克思主义经典作家以及马克思主义中国化成果，运用马克思主义制度分析理论构建的制度绩效评价标准，是一个由低及高的层级划分，即由最基础层级的“效率”标准，发展至第二层级的“公平”标准，再上升为最高层级的“人的自由全面发展”标准。国内政治学者杨光斌以马克思主义制度分析理论为指导，对西方新制度主义进行本土化改造，阐释制度环境（Situation）、制度安排（System）与制度绩效（Performance）三者间关系，即制度环境如何决定和影响制度安排，而后者又将导致怎样的制度绩效，以寻求分析中国政治经济变迁的新的研究路径。③综合国内外的研究成果，我们可以将制度绩效理解为在某种制度环境之下，某一社会制度的实施效应、效果或功能，即“制度绩效就是社会制度的实施效果，即制度是否达到了预期设计目标”④。
当前，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”⑤。这就需要通过社会制度安排，“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”⑥。提升基本公共服务均等化的制度绩效，可以有效缩小城乡差距、区域差距和贫富差距，缓解由此引发的社会矛盾，为经济健康发展创造和谐的社会环境，促进社会公平正义的实现，进而使民众有更多的“获得感”。从制度绩效的視角对我国城乡基本公共服务均等化进程进行评估与反思，有利于推动城乡基本公共服务均等化制度变迁，从而实现其战略目标。
一、文献回顾与研究设计
对城乡基本公共服务均等化制度绩效的评价不如经济发展评价那样容易实现。只有将城乡基本公共服务均等化制度绩效的基本内涵诉诸全面、系统、可操作化的考量，才能了解和把握城乡基本公共服务均等化制度实际取得的效果，并对制度绩效作出正确评价。对城乡基本公共服务均等化制度绩效的测量，需要参照制度绩效分析的基本理论，同时结合城乡基本公共服务均等化的内在特征，使用客观评价的研究思路及相应的方法。
1.文献回顾
关于城乡基本公共服务制度绩效的研究有多种逻辑进路。采用何种逻辑进路诠释城乡基本公共服务制度绩效，取决于对“城乡基本公共服务制度绩效”本身的理解。当前关于这一概念的理解主要存在制度主义、行动主义与结果主义的差异。基于这种理解差异，国内对城乡基本公共服务均等化制度绩效测量有三种不同的研究取向。
第一种是“制度主义”取向的研究。制度分析理论通行的观点是：制度的重要性在于它能够直接作用于政治行为体的选择、行为实践特征等⑦。范逢春采取内容分析法、时间序列分析法与批评话语分析，对建国60多年来基本公共服务均等化的政策文本进行检视，提出我国城乡基本公共服务制度绩效呈现从城乡兼顾、城乡失衡到城乡统筹的发展轨迹。刘成奎、龚萍发表我国26个省份面板数据（2014～2016）实证研究，认为财政分权制度客观上会强化地方政府的城市偏向，而后者不利于实现城乡基本公共服务均等化。王谦、江明融也同时关注到城乡公共服务非均等化受城市偏向型的公共服务供给制度影响的事实。
第二种是“行动主义”取向的研究。“行动主义”认为“制度关注的是形式和表象”，“却忽视了社会生活中的实质性内容”⑧，对城乡基本公共服务均等化制度绩效的测量需要从社会发展过程中去思考。蓝相洁、文旗分析财政支出、城镇化、居民收入三个因素与基本公共服务的内在关系，并运用2006～2013年的样本数据进行面板数据检验。王伟同在考察影响政府公共服务水平供需两方面因素基础上，运用2002～2006年中国省级数据进行实证分析，认为中国的城市化进程对各地区公共服务的提供水平及规模产生显著影响。
第三种是“结果主义”取向的研究。国内学界普遍将制度绩效视为一种社会综合效应，即制度绩效体现的是特定政策或制度安排对政治、经济、文化或环境的作用或影响⑨。由此，国内现行的关于城乡基本公共服务均等化制度绩效的评估往往借助构建一套评估指标体系并应用于选取的特定研究对象的实证方式进行。根据评估内容的差异，目前我国学术界相关研究可分为两类，第一类研究选取具体的基本公共服务项目来构建指标体系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文广基于PSR模型，从压力、状态和响应三个方面出发构建了一个包括3个二级指标、11个三级指标、30个四级指标的社会保障基本公共服务水平评价指标体系，并通过数据分析对东中西三大区域的社会保障基本公共服务水平进行评价。吴建、张亮等人建立了一套包含2个一级指标、13个二级指标、37个三级指标的基本公共卫生服务均等化评估指标体系。张雷宝基于变异系数、基尼系数分析法，选取万人拥有公共道路里程指标、万人拥有公交车辆指标、人均能源消耗指标等10个指标，对2006年浙江省公共基础设施服务均等化问题进行量化分析。第二类研究通常将整个基本公共服务范畴作为研究对象，包括城乡基本公共服务均等化研究和区域基本公共服务均等化研究，区别仅在于场域选择。刘成奎和王朝才利用社会保障指数、卫生服务指数、义务教育指数、基础设施指数4大方面指标和8个单项指标，构建了城乡基本公共服务均等化指标体系，并基于我国28个省份的实际数据（2004～2008）加以验证，结果显示我国各省份内部城乡之间均等化水平差异较大。吕晖、夏冕以浙江、湖北、云南、上海、四川、广东五省一市作为研究样本，分析我国城乡基本公共服务的居民总体满意度，结果显示不同基本公共服务领域的居民满意度结果存在显著差异性。