[摘 要] 我國民族地区基本公共服务均等化建设一直以来都存在诸多问题，特别是与发达地区相比差距明显。党的十九大报告中提出要继续完善公共服务体系的新要求，在此背景下，应通过构建政府与市场相结合的网络治理机制、创新公共服务多元供给机制、完善城乡协同发展机制、健全财政资金保障机制、建立系统的治理监督机制的途径，为解决民族地区基本公共服务非均等化问题提供路径选择。
[关键词] 民族地区;公共服务;均等化;治理机制
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 069
[中图分类号] D633 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）03- 0173- 03
0 前 言
我国民族地区的经济发展一直以来受到各种因素制约，公共服务均等化建设亦存在诸多问题，在我国实现公共服务均等化目标的重点难点都在民族地区。本文试对我国民族地区公共服务均等化建设的现实问题及原因进行分析，提出解决民族地区公共服务非均等化问题的协调治理机制，以促进民族地区基本公共服务达到相对意义上的均等化。
1 问题的提出
自党的十八届三中全会后，我国政府推行“城乡基本公共服务均等化”的重大改革，十八届五中全会则首次将实现公共服务均等化纳入共享发展理念的论述之中。在党的十九大上，党和国家政府进一步明确实现公共服务均等化已经成为满足人民群众日益增长的对于美好生活需要的重要环节。
由于自然地理环境和历史传统文化环境的制约，民族地区的经济社会发展处于先天劣势之中，在此现实条件下，民族地区的基本公共服务质量不高且公共服务供给结构不合理。同时，民族地区在人均GDP、居民人均可支配收入、社会福利分配效率等指标上均滞后于国内中东部地区并且差距逐渐扩大，特别是在民族地区的城市和农村之间，其公共服务非均等化现象更为显著。
除此之外，民族地区的公共医疗卫生、公共文化事业以及基础设施建设等基本公共服务均呈现出内部不均等、城乡不均等、区域间不均三大发展困境。民族地区基本公共服务相关治理机制建设尚处于完善阶段，作为基本公共服务供给主体的中央政府和民族地区政府存在责任界限不清的问题，实现民族地区基本公共服务均等化目标任重而道远。
2 民族地区基本公共服务非均等化障碍分析
2.1 自身因素
2.1.1 独特的自然地理属性阻碍公共服务质量提升
我国民族地区多处于自然环境较为恶劣的地域，这些地方的居民大部分生活在高原、丘陵、荒漠、“喀斯特”地貌广布的环境中，该地区土质差、可利用土地面积少且极易发生沙尘暴、干旱、洪涝等自然灾害，再加之开发早期对自然环境不加节制的开采利用，导致民族地区荒漠化、石漠化、水污染等环境破坏现象严重，这使原本生态环境就十分脆弱的民族地区自然环境雪上加霜。
2.1.2 落后守旧的传统文化制约政府公共服务政策的推行
我国民族地区人口众多，且不同的民族都有着独特的风俗习惯和宗教信仰，在这些传统观念的影响下，民族地区的人们产生了保守、自给自足的思想，如不重视基础教育，不相信科学治疗生病时采取古老偏方进行治疗等一些旧风恶俗的长期存在，对于政府发展公共服务的相关政策无法产生心理认同。
2.1.3 公共服务发展理念滞后限制公共服务均等化机制的形成
在很长一段时期内受政府以“GDP”为中心的政绩观影响，民族地区政府多因其自身经济基础薄弱而将发展经济放在优先位置，特别是在财政收支平衡与公共服务供给产生矛盾时选择经济指标的优化，严重忽视了公共服务的发展;再者，由于民族地区长期接受各级政府的优惠政策，“等、靠、要”的依赖观念使得民族地区公共服务缺乏独立性。
2.2 根本原因
2.2.1 经济基础薄弱且发展水平低
民族地区公共服务的发展离不开经济发展的支撑，由于自然禀赋不高，改革开放我国东、西部地区经济上的差距逐步拉大，民族地区渐渐成为我国的经济欠发达地区。民族地区地方政府更热衷于固定资产的投资而非教育、卫生、社会保障等方面的建设，以上因素直接限制了民族地区政府提供公共服务的效率与能力，大大降低了基本公共服务均等化实现的可能。
2.2.2 民族地区产业层次低，市场化程度不高
民族地区大多第一产业较为发达，而农副产品的商品率较低、产品附加值不高，并且由于市场化意识比较薄弱、市场发育程度不高，各类项目投资效益较差，在中东部地区纷纷走上工业化道路的今天，民族地区还大都处于工业化中期的初级阶段，并且其政府财政收入水平与全国相比的差距还呈现扩大趋势，政府没有资金就没有条件去改善地区人民的基础公共服务，从而形成了一个恶性循环。
2.2.3 贫困人口分布面积广，公共服务财政投入不足
相较于我国其他地区来说，民族地区仍然是全国贫困人口集中和贫困发生率最高的地区，2015年民族八省区农村贫困人口数量达1 813万人，因灾返贫、因病返贫的人口依然存在，在偏远民族地区的农村仍有人处于食不果腹的状态。近年来，民族地区政府财政收入增加的情况下，财政支出也居高不下，财政赤字现象层出不穷，使得地方政府无财力再将财政资金投入到基本公共服务中去。
2.3 外在因素
2.3.1 公共服务供给总量缺口依然较大
民族八省区总人口占全国总人口达16%，在公共教育、公共卫生、社会保障、公共文化体育等六类国家基本公共服务清单涵盖项目数量不多。2015年广东省公共教育财政支出总额达2 042.8亿元，而全国公共教育财政支出最少的宁夏回族自治区仅有139.2亿元;在国民需求日益增加的公共文化建设方面，除广西壮族自治区和云南省外，其他民族地区无论是图书馆博物馆数量还是艺术团体演出情况都处于全国落后地位。与我国中东部地区的对比结果显示，无论是学校、医院、文化服务站、城镇社区服务中心等基础公共服务供给数目增加幅度依然较小，总的供给量严重不足。
2.3.2 公共服务供给在地区间、种类上存在严重失衡
随着西部大开发战略的不断深入，民族八省区基础设施建设工作稳步推进，民族地区基础设施建设的财政投入比例处于较高水平，与基础设施建设相比教育、公共卫生等支出比重则有所下降，对其他公共服务项目的有效实施产生了一定影响，民众最迫切所需的公共服务未能得到满足从而产生政府在公共服务管理支出总额不少但公众满足感较弱的状况。
3 构建民族地区基本公共服务均等化协调治理机制的路径选择
3.1 强化政府主导，构建政府与社会、市场相结合的网络治理机制
基本公共服务均等化是政府进行社会管理职能的重要体现，在民族地区经济结构单一落后的现实条件下其市场发育存在较大阻力，民族地方政府应发挥其自治权的优势，进一步将公共服务和社会管理转变为其基本职能，切实履行政府的主导责任，防止“越位”“缺位”“错位”现象出现。地区政府将自己的角色定位为“掌舵者”的同时，必须寻求与市场的有效合作，特别是在当前供给侧结构性改革的大趋势下，在进行公共物品和公共服务供给的过程中不可忽视市场的作用。另外，政府计划将公共服务和公共物品供给工作交由市场完成时，必须建立高效的约束监督机制，仔细评估政府购买服务项目内容，防止将一些本该由政府提供的公共服务和产品交给市场提供，而出现更大的公共服务供给失衡的问题。
3.2 立足地区现状，创新民族地区的公共服务多元供给机制
在全社会公共需求全面快速增长的新阶段，传统的政府单一供给制弊端已经暴露，民族地区的基本公共服务必须通过创新供给方式、培育公共服务多元供给主体化以实现公共服务多元供给机制的建立。实现公共服务供给主体的多元化，这就要求民族地区政府鼓励社会组织，如非营利组织、社区居民、行业协会、中介机构等参与到提供公共服务的工作中来，在政策上大力扶持各地区民办学校、医疗卫生机构的行为，让民众享受到社会组织更为专业化、更具针对性的公共服务。
社会组织在承接公共服务之前，首先通过必要的自我评估弥补自身“短板”，充分发挥自己的资源优势为公众提供全面、高效率的公共服务。民族地区政府应致力于建立民族地区公共产品需求偏好表达机制，如根据某些民族在语言、医疗习惯、文化艺术等方面的差异化需要，制定相关标准和程序加强特需品的供给，以便于提供各个民族公众满意的公共服务。
3.3 注重内部均等，完善民族地区城乡公共服务协同发展机制
我国各少数民族生活方式的地区差异化很大，要实现民族地区的公共服务均等化首先要拓宽农村公共服务供给渠道，保证对民族地区的农村牧区政策倾斜，逐步缩小民族地区城市与农村的差距，着力解决农村地区优质资源紧缺的状况。一方面，在基础设施建设尤为薄弱的农村地区，民族地区政府的首要任务是加快构建当地的综合性交通运输网络，逐步形成与民族地区农村发展相适应的布局和结构合理的道路系统，以增强农村地区的综合承载力，充分促进人财物等资源向农村地区流动，从而为各项公共服务的供给提供必要的物质保障。
另一方面，高度重视民族地区农村公共服务供给中效率与公平，根据不同地区的发展现状以及农民的生活环境提高农民表达意愿的意识，建立农民需求表达机制。通过政府宣传、政策解读等方式积极引导农民自觉参与到公共服务供给需求调查的过程中;同时要拓宽需求表达渠道，引导农民理性表达;完善农村基层自治组织建设，让基层自治机构成为农民需求表达和反馈的有效途径。
3.4 优化财源配置，健全基本公共服务均等化财政资金保障机制
近年来中央和民族地方政府逐渐加大对基本公共服务的财政投入，民族地区公共服务供给状况得到很大程度的改善，这就要求民族地区政府在公共服务财政支出的效率和精准度上有所作为，地方政府必须充分考虑到不同民族地域的社会特质，利用民族自治地方的自治权将地方财权与事权统一起来，通过建立公共服务资金支出的稳定增长机制，按照比例进行公共服务财政投入的分摊，提高财政资金使用效率。
转移支付制度是民族地区实现基本公共服务均等化的一项重要手段，根据目前情况来看，在适度提高民族地区一般性转移支付比例的同时，规范转移支付资金分配办法，以实现资金的均衡分配。特别是在基础教育、医疗卫生、社会保险方面适当增加专项转移支付力度，不断增强民族地区之间的转移支付均衡效应，提升转移支付资金绩效，促使民族地区的人民尽快享受到与其他地区同等的公共服务。
3.5 明确责任分工，建立公共服务均等化治理监督机制
随着社会各要素不断参与到公共服务的过程中来，公共服务的客体则更具广泛性，在公共服务均等化治理矛盾凸显的今天，公共服务均等化治理监督机制的建立意义重大。
民族地区公共服务基础薄弱、后劲不足，缺乏健全且具有民族特色的公共服务标准体系，民族地区省一级政府，应根据其各自治地方实际情况制定地方公共服务均等化标准细则，各级监督监察机构可定期依据相关考评标准对公共服务供给主体、供给过程、供给结果进行量化考评，做到监督内容清楚，监督程序完善，监督过程透明，以民族地区促进公共服务均等化的真正实现。
民族地区政府在加强自身监管力度的同时，须致力于建立多层次、多主体参与的监督体系。首先充分发挥人民群众的监督作用，政府在公共服务供给过程中应建立更广泛的公开办事制度，把人民群众所关心的公共服务热点、焦点问题作为监督重点;其次，尊重新闻舆论的监督，随着信息化社会建设的深入，舆论监督的影响力不容小觑，关注新闻报道，了解民众需求已经成为公共服务供给主体的重要职责;最后，注重对第三方供给主体的监督，政府购买公共服务进程日益加快，民族地区也不例外，因此强化对第三方财政资金使用合法性、公共服务供给质量的监管就显得至关重要。
4 结 语
根據民族地区的实际情况，注重公共服务均等化协调治理机制的构建，综合政府、社会等多方力量逐步缩小民族地区与全国平均水平、民族地区之间以及民族地区城市与农村之间的公共服务供给差距，真正实现公共服务的机会均等、过程均等和结果均等，保证民族地区人民平等享有公民权、共同分享社会发展和进步的成果，使每一位国民受到同等的尊重和关照，唯有如此才能使我们的社会成为一个民主、文明、和谐的社会。
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