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高校教代会与大学民主治理的发展

时间:2022-03-14 10:04:51 浏览次数:

20世纪90年代以来,我国基层民主的发展受到国内外学术界的广泛关注。对于农村基层民主和城市基层民主的发展,国内学术界已经有丰富的研究,但是,对于高校基层民主的发展及其对现代大学治理意义的研究尚不多见。本文试图以高校教代会为重点,揭示高校教代会推进基层民主和大学治理发展的经验,并提出进一步完善高校教代会制度,完善大学治理的基本思路。

一、高校教代会的发展历程

高校教职工代表大会(以下简称教代会)是教职工行使民主权利和民主管理学校的基本形式,是学校管理体制的重要组成部分,是中国特色现代大学制度的创新。教代会制度从试点、普及到深化,经过30多年的建设,在学校改革和发展中发挥了不可替代的重要作用。从1979年在部分高校试点算起,教代会制度的发展大致分为三个不同的发展阶段。

1试点和推广阶段

1978年10月,教育部颁发了《全国普通高等学校暂行工作条例(试行草案)》,明确提出要在党委领导下定期举行师生员工代表大会。从1979年春开始,参照企业中的职工代表大会制度,全国陆续开展了教代会的试点工作。邓小平在1980年8月中央政治局扩大会议的讲话中指出:“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的,现在的问题是推广和完善化。”[1]

关于试点建立教代会制度的问题,1980年6月12日,全总党组专门向中央书记处提出了《关于在学校试建教工代表大会制度的请示报告》,提出不仅要在全国试点,而且建议在各级学校逐步普遍推行教代会或教工大会制度。同年11月3日,中央书记处决定,“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权,应当专门研究,制定单行条例”。为进一步推进试点工作,教育部和中国教育工会于1981年1月在北京召开了“教工代表大会试点座谈会”。会议就教工代表大会的性质、代表、职权、工作机构进行了讨论。此次会议对高校教代会制度的建立起到了积极的引导和推动作用。

1981年6月15日颁布的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》第十八条规定:“科研、教育、文化等事业单位也要依靠群众,实行民主管理,可以参照这个条例的精神,结合各自的实际情况,制定各自的职工代表大会暂行条例。”[2]这就为教育系统试点建立教代会制度起到了参照和推动作用。到1983年7月,召开教代会的高校从20多所增加到66所,占全国高校的92%。教代会的内容越来越丰富,有的已形成制度。1983年7月,教育部和全国教育工会在北京召开了“高等学校教职工代表大会工作座谈会”。会议认为,几年来教代会制度试点是成功并富有成效的。由于教代会同其他民主形式比较起来有较高的严肃性和较广的群众性,因而它是学校实行民主管理、民主办校的基本形式和基本制度。与会代表还讨论了《高等学校教职工代表大会暂行条例》(草案),为该条例的颁发施行奠定了基础。此次会议也为教代会制度在高校的正式确立奠定了基础。

教代会制度经过6年的试点工作已基本成熟,教育部、中国教育工会全国委员会于1985年1月28日颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。该条例对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。该条例的颁发,标志着教代会制度在高等学校的正式确立。

2制度化法律化阶段

《高等学校教职工代表大会暂行条例》颁布以后,高校纷纷召开教职工代表大会,建立教代会制度。到1988年7月,全国有60%的高校建立了教代会制度。1989年12月,中共中央发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》,各级党委对工会工作的领导明显加强,高校教代会制度的建设也明显加快。一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作的考核评审条件,对高校教代会制度进行了检查、调研,提出了新的要求。北京市于1995年3月下发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会建设的意见》。在教育工会内部,对教代会制度的建设也明显加强,将其作为合格、先进、模范职工之家的重要考核条件,许多省市教育工会还制定了《教代会工作规范》,与党政联合制定了教代会评估条例,开展了教代会评估。到1998年底,全国普通高校教代会建制率达100%,绝大多数高校能做到按期换届,定期开会,90%以上的学校坚持每年召开一次教代会。学校教代会工作制度、组织制度更加完善,工作质量明显提高。

这期间,教代会制度建设最明显的特征是走向法制化,在党的重要文献中也有明确的要求。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定:“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督。”“必须紧紧地依靠教师,认真听取他们的意见,充分发挥他们的作用,有关学校的重大改革都必须经过教师们充分讨论。”[3]1996年3月,中共中央制定的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》再次强调,“高等学校党委领导教职工代表大会,支持教职工代表大会正确行使职权,在参与学校的民主管理和民主监督,维护教职工的合法权益等方面发挥作用”[4]。此后的《普通高校党建工作基本标准》对教代会也有明确的表述。

伴随国家民主法制建设进程,教育立法的进程明显加快。在国家颁布的一系列法律法规中,明确地把学校民主管理、民主监督的内容写了进去,对教代会作了明确规定,从而确定了教代会的法律地位。1993年10月31日,全国人大常委会通过的《教师法》第七条明确规定,教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其它形式,参与学校的民主管理”[5]的权利。1995年3月18日,全国人大常委会通过的《教育法》第三十条也明确规定,“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督”[6]。而1998年8月29日全国人大常委会通过的《高等教育法》第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权利。”[7]这些法律对高校教职工参与学校的民主管理、民主监督以及教代会的地位提供了法律保障。教代会制度法律地位的确立,不仅使高校教代会开展工作有了法律保障,成为依法治校的重要内容,更重要的是随着教职工法治意识的增强,他们依法民主治校的参与积极性大为提高,促进了高校治理结构的合理化。

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