环保型电力的打造来保障中国能源“质”上的安全。《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面，将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳。具体而言，培育竞争性市场需要拆分电力产业的非自然垄断业务，并开展电价市场化改革和落实能源普遍服务义务;打造环保型电力需要完善电力发展规划环评制度，同时辅之以清洁能源优先并网和使用制度，并建立清洁能源补贴的适时退出机制;终端用户的参与是此次能源革命的重要内容，应当建立公众参与电力产业自由化与清洁能源开发使用的体制机制;最后，对于《电力法》中与功能取向无关且与其他部门法交叉或冲突的条款，应当予以删除。
关键词 能源革命;《电力法》;电力体制改革;能源普遍服务;清洁能源
中图分类号 D922. 67
文献标识码A
文章编号1002 - 2104（2019） 01-0118-08
D01：10.12062/cpre.20180713
能源领域正在酝酿一场新的革命。在影响人类历史进程的三次工业革命中，两次都与能源技术和原料的更替相关联：“蒸汽机+煤炭”替代“人工+柴薪”开启了第一次工业革命;“内燃机+石油”替代“蒸汽机+煤炭”引发了第二次工业革命。前两次能源革命及其伴随着的工业革命以史无前例的规模和速度，推动着人类社会的发展升级。然而，两次能源革命塑造的以化石能源为主的能源结构，一方面滋生出环境污染、气候变化等负面效应，另一方面，“资源消耗上限”及其附带的“增长的极限”，让世界各国普遍面临着能源耗尽可能诱发的经济停滞风险。能源、生态与经济的内在张力，已然将我们推到了第二次能源革命的最后阶段，亟待一场变革打破桎梏，带来能源开发、生态保护和经济发展新的平衡。
1 《电力法》：撬动能源革命的“阿基米德支点”
中国作为全球最大的能源生产和消费国，正积极投身到这场能源革命。根据《能源发展“十三五”规划》的表述，总括性的能源革命一共包含“四个革命”，分别是能源供给革命、能源消费革命、能源技术革命和能源体制革命。其中，能源供给革命是从供给侧角度阐发的，核心是“多元供给”和“清洁供给”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“质”上的安全;能源消费革命是从需求側角度阐发的，其核心是通过需求侧的观念和消费模式转换，响应并进一步倒逼能源供给侧的竞争和技术创新;能源技术革命是能源革命的引擎和基础，其要旨是通过能源生产、输送、交易和消费环节的技术升级，推动能源革命从情景走向现实。上述三项革命的实现，最终落脚到或依赖于能源体制革命。这是因为，能源的“多元供给”和“清洁供给”有赖于破除能源领域的行政垄断，从而还原能源的商品属性;能源消费模式转型有赖于建设能源领域的竞争市场，丰富用户的能源选择集;能源技术革命从维持性创新走向熊彼特意义上的“破坏性创新”，则依赖于能源产业自由化培育出技术型企业家，这三项任务的启动和实现最终落脚到能源体制革命。然而，中国能源领域长期是计划经济的重灾区，政府主导的垄断型管理体制长期是能源产业的生存和发展之道，这就与本次能源革命的要旨存在较大落差。因此，以产业自由化为核心的能源体制革命成为此次能源革命的目标和突破口。
能源领域关涉众多，横向可分为煤炭、石油、风能、水能、电力等不同的能源形态，纵向可分为生产、储存、运输、交易、使用等不同的能源处置环节。能源体制革命是一项复杂的系统性工程。理论上讲，如果将改革的目光限缩于能源的某一方面或某一环节，势必因缺乏全局视野而使能源革命不够全面;相反，如果将视野拓展至能源领域的方方面面，又可能因为能源形态及其对应管理模式的差异，而使笼统的研究失去针对性。本文认为，《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动我国能源革命的“阿基米德支点”。原因在于：其一，能源革命的核心任务是电力革命。一方面，能源虽然表现形态多样，但是化石能源、水能、风能、太阳能等一次能源与人类利用之间往往存在着一座“绕不过去的桥”，即电力。这就使电力成为能源世界中的“一般等价物”，对电力的规制势必引发能源供给和需求侧的连锁反应。因此，将电力革命作为推动能源革命的抓手，就成为符合成本收益分析的理性选择。另一方面，电力正成为整个能源结构中占主导性的能源形态。据统计，在美国的能源经济中，石油和电力大约各占一半。根据《能源发展“十三五”规划》，我国的能源革命正在推动“两个替代”，即“清洁替代”与“电能替代”，前者是从供给的角度而言，要求在能源开发上，以清洁能源替代化石能源，走低碳绿色发展道路;后者是从需求的角度而言，要求在能源消费上，以电能替代化石能源的直接消费，提高电能在终端能源消费中的比重。实践中的京津冀供暖“煤改电”、铁路电气化、汽车“以电代油”等都是“电能替代”的突出表征。电能和石油二分天下的格局，将随着“电能替代”的推行，电能将成为主导性的能源形态。因此，电力革命就成为能源革命的重要组成和核心任务。
其二，电力革命的切入点是《电力法》的修改。有观点认为，电力革命尚无成熟的、可移植的样板，即使是欧美，也不敢谓其电力改革已告完成，“摸着石头过河”自然无法预知应当制定什么样的法律。纵使根据当下的实践修改了《电力法》，一旦将来的改革脱离了法定的改革目标，法律就成了改革的阻碍，频繁修改刚刚通过的法律，既耗费社会成本又有损法律尊严。例如，我国在2002年第一次电力体制改革中成立电力监管委员会负责电力监管。改革是一个“试错”的过程，实践证明，电力监管委员会并不能产生预期的监管效果。2013年，电力监管委员会被整合到新组建的国家能源局，机构设置又重回改革前的原点。《电力法》未及时对电力监管委员会的职责进行法律肯认，反而适应了这一从“建立”到“撤销”的“试错”过程。但是，这一“先破后立”的理论仅适用于不重视法治的年代里。在依法治国的语境下，要求一切重大改革服膺法治。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出：“做到重大改革于法有据”。中国先后开展的两轮电力体制改革已经突破现行《电力法》所构建的规则框架，使其不仅难担电力行业基础性法律的重任，其关于电力垄断经营、电价行政干预的法律规定甚至使当下的电力体制改革面临违法之虞。因此，对《电力法》进行即刻修改就成为电力革命全面展开之前提。2效率与环保：《电力法》修改的功能取向