摘 要：随着我国社会、经济快速发展，人们生活水平不断提高，旅游市场日益火爆，人们旅游热情不断高涨，旅游市场供需矛盾突出，旅游市场管理失范，市场乱象层出不穷。我国旅游市场体系庞大，旅游市场环境复杂，旅游市场治理体制不完善，都是我国旅游市场乱象丛生的重要原因。我国旅游市场治理必须法制规范与道德约束双管齐下，治标治本，才能够从根本上消除旅游市场乱象，保持我国旅游市场的健康发展。
关键词：旅游市场治理；法律规范；道德约束
中圖分类号：F592 文献标识码：A 文章编号：1007-3558（2018）02-0042-05
一、研究背景
2017年，国内旅游市场高速增长，国内旅游人数首次突破50亿人次大关，达到50.01亿人次，比上年同期增长12.8%[1]，国民年人均国内游超过3.5次，旅游俨然已经成为人们一种新的生活方式。随着人们旅游热情的不断高涨，供需矛盾突出，旅游市场管理失范，市场乱象层出不穷，尤其是游客集中出行的重要节假日期间，如青岛大虾消费欺诈、丽江游客被打毁容等极端旅游事件频发，特别是强买强卖、坑客宰客等市场欺诈行为尤为突出，影响恶劣，屡禁不止，被视为旅游市场治理的顽疾，给游客、经营者及监管者都带来了不少的困惑。尽管我国《旅游法》于2013年已经实施，近年，我国各级政府与旅游部门出台诸多旅游治理举措，治理旅游市场乱象的力度不可谓不大，而禁而不止的根本原因应该不仅仅是监管缺位或治理不力的问题，其中必有更深层次的旅游市场管理原因存在。强化旅游市场的监管与治理成为当务之急，消除旅游乱象带来的负面影响，不断提高我国旅游产品的品质，提升游客的旅游感受，重新塑造旅游目的地形象，才能不断推动促进我国旅游事业的健康发展。
二、研究现状
国外学者关注旅游市场治理开始于20世纪90年代初，2011年英国出版了以旅游目的地治理为专题的研究论文集，这些研究以旅游管理和营销为主，均为应用性研究，案例研究是最常用的研究方法，甚至引入了公司治理的概念（Bieger，2007），治理成为旅游目的地管理的规范、规则与程序，更好掌控旅游目的地发展的重要范式（Beritelli，2011），旅游治理质量正在成为旅游目的地竞争力重要的影响因素（Borg J V.2008）。另外，越来越多的学者开始认识到旅游目的地管理的主要目标不应仅是增加游客数量，也要注重旅游目的地内部的环境、人权等问题（Zimmermann，2006），提出社会自治组织治理（Nordin，2007）与政府与社会的共同治理（Beritelli，2007）的核心治理模式。由于我国旅游市场乱象频频出现在各类媒体之中，极高的曝光率引起民众的关注，旅游市场治理问题成为社会议论的焦点，有关旅游市场治理的研究也开始受到旅游学界及相关研究领域的广泛关注。国内学者对旅游市场治理的研究主要体现在三个方面：一是关注旅游市场中出现的混乱现象，对存在的问题进行剖析，如对旅游市场中“黑导”现象产生的根源进行解析（周柳，2011），旅游“零负团费”危害的研究（马立萍，2011）。二是旅游市场治理举措的研究，如规范旅游市场须对从业人员设置连带责任（王天星，2012），“黑导游”有效治理需重建导游职业薪酬体系（张祖群，2014），规范旅游市场秩序需常态化机制（王德刚，2015）。三是基于社会学与文化人类学视角的旅游市场研究，目前一些学者开始关注旅游市场问题的社会文化效应，认识到旅游治理中存在的社会问题（骆若愚，2015），认识到传统文化对游客社会规范强调不够（潘小慈，2017），倡导伦理精神与道德价值在完善旅游市场治理中发挥作用（沈婷，2015）。
三、我国旅游市场治理的困境
旅游活动是在一个复杂的旅游系统之中完成的，旅游市场乱象和旅游产业自身的特点以及所处的环境息息相关。旅游行业组成庞杂，每年几十亿人次并且数量还在继续增加的游客群体，旅游市场的高开放度、多元化、无边界，旅游市场环境的复杂多变，都增加了旅游市场治理的难度，旅游市场监管绝非易事[2]。
（一）旅游行业组成庞杂
旅游业具有庞大、复杂的体系，包罗万象，各要素相互交织。我们习惯把旅游活动六要素所涉及的行业归类于旅游业，然而实际上餐饮业、住宿业、商业、交通业与娱乐业却依然是相互独立的行业，只有当这些行业服务对象的主体是游客的时候，才能够被认为属于旅游业。因此，在旅游业各行业中，也仅仅只有旅游景区与旅行社两个部分是因旅游活动而存在，与旅游业存在着必然的因果关系。很多专家、学者到现在依然反对旅游业是一个真正的行业，而是许多业态的综合体，可见旅游行业是有多么的庞杂。这就导致了旅游行业的市场行为千差万别，部门林立，市场监管头绪繁杂，不可避免的出现市场混乱现象。另外，由于旅游业内部各部门的服务对象不仅仅是游客，甚至服务主体是当地居民，游客的消费行为与当地居民的消费行为往往很难截然分开，混杂在一起，也为旅游市场的监管带来了困难。
（二）旅游行业缺乏统一监管主体
由于旅游业构成上的复杂性，在旅游业内部各部门之间，建构融洽的协调机制是一个非常大的难题。从市场行为的角度来看，各分支行业都有自己的运行规律，就像作为交通工具的航空运输，它是不会区分你是旅游客人还是商务客人，在航线、航班设计上可能也不会只考虑外出旅游的人，而可能更为重视人数更多和消费实力更强的商务客人。因此，旅游业很难做到各行业无缝对接，不可避免地在配合上出现误差。从行政与行业监管的角度来看，旅游业内部各部门分属不同的行政单位归口管理，如航空、铁路、公路等交通业的业务指导与行政管理单位是交通部门，餐饮业、住宿业、娱乐业、商业等的业务指导与行政管理则是由工商、卫生等部门来进行，而旅游景区多是隶属于各地的园林部门。目前旅游行政管理部门的业务管辖权能够涉及到的也仅仅就三块内容：旅行社、住宿业（仅限于参与星级评定的酒店）以及景区（仅限于参与景区级别评定的景区、景点），旅游行政管理部门权力着实有限，不能进行统一调配，只能充当一个联络员的角色。各部门在市场监管中，各自为战，无法形成合力，且容易造成多头指挥，相互推诿扯皮，出现存在大量“三不管”监管真空地带的问题。正因为如此，大旅游发展理念逐渐为各地政府所接受，着眼于旅游产业整体，组建更高行政等级、由多部门组构的旅游发展委员会，以实现旅游业的统一监管、协调发展。
（三）旅游环境复杂多变
旅游环境的复杂多变更是增加了旅游市场行为的不确定性，旅游市场瞬息万变，加大了旅游市场行政监管的难度。旅游产品并非人们生活的必需品，旅游消费具有高弹性特征，对于价格等要素反应敏感。因此，旅游客流容易出现较大的波动，缺乏稳定性，极易受到外在因素的影响，如政治、经济、社会、文化、法律以及自然因素等，外部环境一有风吹草动，立马就会出现明显的变化。例如，从旅游客源地的角度来看，旅游客源地的经济发展状况直接影响着游客产出的数量与消费水平。从旅游目的地的角度來看，外部环境更为复杂多样，旅游目的地的政治局势、经济发展状况、社会稳定情况、地方文化宽容度、当地居民风俗习惯、突发自然灾害、流行疾病、卫生条件以及治安状况等，都对旅游目的地市场接待能力、吸引力等产生影响。另外，旅游客源地与旅游目的地之间的政治关系、社会意识形态差异、文化差异、语言障碍等，也会对旅游目的地接待造成影响。
（四）旅游市场竞争激烈
关于旅游市场中低价竞争是否是旅游市场乱象产生源头的问题，引发了旅游学界的持续争论。很多人认为，正是由于旅行社等旅游经销商以低价销售的经营策略招徕游客，才使得旅游市场逐步滑入恶性竞争的深渊，旅游经营商的利润空间受到严重挤压，甚至出现大面积的亏损，经营难以为继，只能通过坑客、宰客等市场欺诈途径进行弥补，从而导致旅游市场混乱，因此，他们认为旅游市场价格规范是旅游市场治理的关键问题。在我国旅游市场混乱逐渐呈现的初发阶段，打击低价竞争成为了有关部门治理旅游市场乱象的重要手段，尽管打击畸形低价团在治理市场乱象中起到了一定作用，在消费价格提高的情况下，旅游产品的品质有所提高，消费者的利益得到一定保障。但同时这种市场治理方式也大大限制了市场竞争的自由，旅游市场经营活动不能在宽松的环境中开展，使得旅游市场的优胜劣汰变得困难，旅游市场的优化、进步无法实现。因此，也有旅游专家与学者发表了不同的观点，认为价格竞争是市场经济的基本规律，是市场优胜劣汰的基本法则，旅游企业有权利使用一些价格手段与策略来追逐市场，属于市场自身的自然运行，政府不宜过度干预。市场低价竞争只是旅游市场混乱的表象，是市场竞争过度的反应，而不是市场调节机制本身出现了问题。我国著名旅游学专家王兴斌教授认为，在旅游市场治理问题上不应该只盯着低价竞争的问题，而忽略了其背后的深层次经济、社会文化、商业环境与旅游目的地政府公共管理能力等问题[3]。
四、我国旅游市场治理的对策
目前，我国旅游市场乱象极其普遍，价格欺诈、坑客、宰客、强买强卖甚至恐吓、辱骂与殴打游客现象在各地不断发生，尤其在国庆节、春节黄金周等旅游热点时段高发，引起社会的广泛关注，只有法制规范与道德约束双管齐下，治标治本，才能够根除旅游市场乱象，保持旅游市场健康发展。
（一）法律规范
从公共管理的角度来看，旅游市场治理就是使用立法、行政手段保证旅游市场规范化运行，法律手段是其中最有效的途径，旅游市场行为只有在法律规范下进行，才能切实保护旅游者的合法利益。作为旅游市场中旅游产品的供给者，旅游经营者在法律惩戒的威慑下，才能真正做到循规蹈矩，童叟无欺，旅游市场才能井然有序。这就需要我们不断加强我国旅游法制建设，制定严格的法律、法规，保持高压态势，来维护旅游市场秩序，就像中山大学旅游学院院长保继刚教授认为的，应像惩治酒驾一样惩治旅游乱象，以严厉的手段来规范、管理旅游供给市场[4]。旅游市场治理必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首先，旅游法制建设必须跟上我国旅游业快速发展的脚步，使我国的旅游市场处于一个完善的法制环境中，《旅游法》的颁布为我国旅游市场环境的净化提供了重要保障，但我国依然需要不断强化旅游法制建设，同时充分利用现有法律如《消费者权益保护法》、《合同法》、《反不正当竞争法》以及《治安法》等，来处理旅游中出现的假冒伪劣、强制消费以及殴打、辱骂游客等现象，为旅游市场的规范有序运行提供依据，使旅游市场活动有法可依。这些法律可以为旅游者撑起旅途的保护伞，但需要通过严厉的执法手段来保障，执法必严，违法必究，否则就会使旅游市场治理陷入到“一曝就灵”的“媒治”之中[5]。旅游市场治理还需要破除地方保护主义的地方政府施政理念，提高执法队伍的法律意识，坚决杜绝出现执法人员违法不究、执法不严的现象出现[6]。通过法律手段治理旅游市场的成效还取决于游客使用法律武器维护自身权益的意识，我国旅游者的维权意识仍有待提高。同时，积极推进旅游市场治理体系和治理能力现代化是旅游市场治理的关键[7]，建立行之有效的旅游综合管理机制，不断提高旅游市场行政管理能力，如丽江市通过建立以市长为组长，分管副市长为副组长，市旅发委、公安局、工商局、质监局等30多家单位为成员的全市旅游市场管理领导小组，采用“1+3+N+1”模式{1}，来应对丽江高发的旅游市场失范问题，特别是对影响恶劣的玉龙县拉市海乡村旅游马场违法、违规经营行为进行整治[8]。
（二）道德约束
从我国过去二、三十年间旅游市场治理的经验来看，旅游市场治理不能简单依赖法律手段，虽然能够奏效一时，但不能根治病源，更不能化解深层次的市场矛盾，无助于问题的根本解决。由于旅游市场构成庞杂，部门林立，市场规模体量庞大，旅游活动时间、地域集中，密度大，更是增加了旅游市场监管的难度。而我国行政监管部门在旅游市场治理中长期分工不清，目标不明确，执法力量不足，也很难去维护旅游市场正常秩序，尤其在节假日期间，旅游市场火爆，问题尤为突出。旅游界人士开始思考商业道德建设在旅游市场治理中的价值与作用。国家旅游局规划专家王兴斌教授认为，旅游业的现实情况决定了无法仅仅简单地依靠旅游行政执法来解决旅游市场混乱问题[3]。目前我国旅游市场所呈现出来的混乱现象在各行各业都有体现，并非旅游行业所独有，甚至所有领域无死角、全覆盖，传统的货真价实、童叟无欺等商业伦理不复存在，这是全社会诚信缺失、道德滑坡表现出来的一个侧面而已。因此，大力倡导传统优良商业道德的复兴，建立新型道德约束机制的商业文化，使得旅游经营者在思想意识上能够以消费欺诈为耻，以诚信经营为荣，从而实现旅游市场的和谐与繁荣。青岛大学旅游学院院长马波教授指出，中国旅游发展到今天已经不仅是经济问题，更多的是社会文化问题，现在旅游市场的规范化运行更多考验的是现代人的素质[4]。一些地方的措施值得我们借鉴，如济南大力打造的“旅游啄木鸟”队伍，直接从普通市民、社区居委会、旅游企业质监员中遴选责任心强、知识面广、热爱旅游和热心公益的人士，对旅游市场秩序进行监督，起到了很好的市场监督效果[9]。丽江市通过设立旅游企业、从业人员、公民违法黑心经营“黑榜”以及诚信经营与文明好客“红榜”来改善旅游行业的经营风气[8]。国家旅游局也在做着类似的尝试，“十一”假日期间发布旅游“红黑榜”，对存在问题的旅游景区的质量等级进行摘牌或警告，促进旅游行业自律。
參考文献：
[1]国家旅游数据中心.2017年全年旅游市场及综合贡献数据报告[EB/OL].http：//），2015-10-20.
[5]木须虫.“天价鱼”再曝旅游市场治理软肋[N].西宁晚报，2016-2-18（06）.
[6]胡燕佼.国际旅游岛背景下的旅游市场秩序探析——以海南为例[J].甘肃理论学刊，2013（2）：120-124.
[7]吴畏.推进旅游市场治理体系和治理能力现代化——写在全国人大旅游法执法检查之时[N].中国旅游报，2014-10-1（02）.
[8]和春雷.强化旅游市场治理与提升丽江旅游的美誉度[J].创造，2017（6）：35-37.
[9]沈仲亮.构建现代化旅游市场治理体系——2017年全国旅游监管工作研讨培训班综述[N].中国旅游报，2017-2-27（02）.
（责任编辑：夏焕堂）
Study on the Dilemma and Countermeasures of China"s Tourism Market Governance
Chen Xiuling
（Shandong Youth University Of Political Science， Jinan 250014， P.R. China）
Abstract： with the rapid development of our society and economy， the people"s living standard has been improved continualy and the people"s enthusiasm for tourism has been increasing. While the contradiction between supply and demand in tourism market is prominent. There are problems of tourism market management anomie and the endless market chaos . China"s tourism market system is huge， the tourism market environment is complex， and the governance system of tourism market is not perfect. They are all the important reasons for the chaos of tourism market in China. China"s tourism market must be governed by both legal norm and moral restraint. Only when we cure the symptoms， can we fundamentally eliminate the chaos in the tourism market and maintain the healthy development of China"s tourism market.
Key words： tourism market governance； legal norm； moral restraint