生态文明战略引导下的“多规合一”探索

报告中明确提出要树立“绿水青山就是金山银山”以及“山水林田湖（草）是一个生命共同体”等生态文明发展的理念和要求。随着2018年自然资源部组建，“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”的生态文明战略体制全面实施。

2  我国采煤沉陷区严峻的现实

采煤沉陷区经常发生地表下陷、水土流失、房屋损坏、道路塌陷、生态恶化等巨大破坏，严重威胁到人民群众的生存和生命财产安全。据研究[1]，2017年我国共有23个省（市区）151个县（市区）分布有采煤沉陷区，形成采煤沉陷区面积约2万km2，部分资源型城市塌陷面积超过了城市总面积的10%。目前，我国采煤沉陷区涉及城乡建设用地约5000km2，涉及人口2千万人左右，其中，山西省采煤沉陷区面积，2千多km2，沉陷区受灾人口为230万人。

3  国内外采煤沉陷区治理模式总结

采煤沉陷区长期以工矿业为主线，经济社会发展路径通常较为单一，开采黄金期之后都不同程度地面临地质灾害、生态破坏、人居迁徙、就业困境以及发展危机等。按照国内外治理的产业转型跨度和要素统筹层次，可分为以下几种模式。

3.1 农林牧渔等一产恢复模式

河南永城、安徽凤台、山西平鲁等地，分别通过耕地保护和恢复开展农业种植，利用大面积封闭水域发展养鱼、养鸭、鱼鸭混养或者水产加工等养殖业，结合沉陷区林、草地生态恢复开展畜牧业等，引导沉陷区乡镇地区以一产为特色实现生态恢复和乡村协同发展。不同地区，因其自然条件、气候水文的差异而在农业领域采取不同的治理措施。在大规模改善区域生态环境、直接消减和治理采煤地形沉陷、稳定煤炭产业工人为主的本地化就业等方面，一产恢复发展模式综合效用显著。中国第一个资源枯竭型城市辽宁阜新，也采取了发展农业园区作为“应急”、接续产业实现部分转型替代。

3.2 新兴产业二产替代模式

山东新泰、安徽淮南、山东枣庄等地，选择不积水、风能和阳光充足地段发展风力（光伏）发电基地，目前发电规模均已达到百MW级规模。阜新市转型进入了风电时代，2016年底，全市风电累计并网装机容量已达189万kW，占整个辽宁省的29.6%;全市风电累计发电量为38亿kW·h，占整个辽宁省的33.9%。许多地区相继推行新能源综合产业替代模式，还包括培育现代煤化工等战略新兴产业。这些地区多数仍处于工业化加速发展阶段，煤炭产业萎缩后工业化发展亟需新动能，经济社会发展任务仍然艰巨。

3.3 生态休闲产业协同模式

江苏徐州、河北唐山、安徽淮南等地开展生态综合治理，依托工程科技和景观生态再造，修复沉陷区林、田、湖、滩、苗、果、蔬、渔结合的立体生态系统，建设国家生态旅游示范区和城市湿地公园，形成了观光农业、工业旅游和生态开发、休闲旅游相结合的治理路径。阜新市海州露天矿国家矿山公园也试图打造集旅游、考察、科普于一体的工业遗产旅游项目。随着休闲旅游时代到来，该模式通过“变废为宝”，极大改善了工矿和城市的生态环境，体现出“三生融合”和可持续发展的方向。

3.4 人居导向的“两化联动”模式

以山西省为代表的资源型地区，在前期重点对国有煤矿沉陷区集中治理的基础上，近年开始推行覆矿村镇人口集中搬迁安置和工矿区现代化、规模化的协同发展思路，着力破解工（矿）业经济增长、新型城镇化建设和采煤沉陷区治理三重发展难题。在2014年《国家新型城镇化建设规划》（2014—2020年）和《关于改善农村人居环境的指导意见》国办发〔2014〕25号等一系列政策文件出台后，以人居环境为导向的转型综改模式在山西逐渐形成，有力地推动了新型城镇化和工业化“两化联动”，进而实现县域协调发展和“四化同步”。

3.5 模式借鉴

实践经验表明，国内取得成效的沉陷区治理，都不同程度采用了一体化治理思路，体现出以人为本、因地制宜、产业带动、生态修复、产城协同、综合统筹的发展方针。而以德国鲁尔工业区为代表的发达国家沉陷区，则以综合协调的统筹治理、公共基础设施的大幅改善、生态环境的全面修复、产业体系的转型升级、中小企業的大力扶持和高素质劳动力的持续培养，实现了发展治理的转型跨越，进入了一体化治理的高水平阶段（见图1）。

4  山西省采煤沉陷区“多规合一”治理思路——以朔州市平鲁区为例

4.1 平鲁区采煤沉陷区概况

朔州市平鲁区作为山西省最大煤矿所在地，至2014年，煤矿地下采空区坍塌引发地质灾害共计374处，其中地面沉陷168处。全区因采煤沉陷需搬迁的村庄共47个，11580户、33104人，涉及平鲁区东南部约855.8km2的行政区划范围。2014年纳入山西省采煤沉陷区治理试点。

4.2 新时期平鲁区采煤沉陷区县域治理思路

规划思路：以村庄搬迁和新镇建设为载体，以生态修复为导向，以民生服务为保障，以产业联动为依托，以土地集约为要义，“多规合一”引导实施，以近期为启动时限、远期持续推进，统筹平鲁区东南片区井、白、陶、向、榆、下东南六乡镇、北坪街道办和北坪循环产业园区，参照各实施主体的发展水平，构建面向可持续发展的综合性实施规划。

规划围绕建设“晋北绿色转型发展示范区”的总体定位，遵循“晋北人居示范区、循环经济试验区、城乡统筹先行区”三大功能定位，纵深推进治理，努力实现四项发展任务。

一是人居环境得到根本性改善。

以建设美丽宜居乡村为引领，打造产业发展与环境承载相适宜、生活改善与生态保护相统一、历史文化传承与现代文明相融合的新型小城镇和农村新社区。

至2020年，完成平鲁区东南应搬未搬的共47个自然村村庄搬迁工作，新建8个安置点，安置人口达3.3万，总安置用地115.6万m2。把采煤沉陷区治理成为具有生活美、生态美、家园美、田园美的宜居宜业的幸福新家园。

二是城乡发展呈现一体化格局。

实现生活宜居空间、城镇服务空间、产业特色空间、生态保育空间四维空间协同发展，基本形成矿区城乡空间协同发展局面，引导“中心城区—副中心城镇—新型社区”三级新型空间体系逐步成型。

按照“70%的农民享受城镇化服务”的思路，至2020年，东南片区城、镇两级集聚人口在16万人以上。

三是产业转型取得实质性突破。

以转型发展为主线，以治理为契机，积极推动产业结构调整，加快优化经济结构。

至2020年，平鲁区“以煤为基、多元循环、绿色发展”的新型工业化体系基本形成。新兴产业占比率达到35%，第三产业占比达到20%以上，服务业就业比重达到35%。

四是生态治理工程取得显著成效。

按照全区“70%土地实施生态化建设”的思路，以城市、村镇为“点”，河流、道路为“线”，农田、山丘为“面”，构建点、线、面有机结合的生态安全网络体系，大力推进采煤沉陷区生态环境恢复与治理。

至2020年，环境质量得到明显改善，空气质量平均值全部达到国家二级水平，地下饮用水水质100%达标;完成30座煤矿的绿化工程，实现矿山增绿27.77km2;以采空区为核心治理区，实现生态治理面积326.14km2，土地复垦率100%;以搬迁村为主战场，实现林草地新增190.37km2。

5  结语

平鲁区采煤沉陷区治理试点规划，经政府批复后已进入乡镇实施阶段。坚持“五个统筹”“多规合一”治理思路，符合生态文明战略导向，顺应了国家空间规划改革大方向，抓住了采煤沉陷區一体化治理的关键，为实现“消除灾害、保障民生、改善环境、节约资源、村矿共赢”做出了有益探索。

参考文献

[1] 张文忠.全国采煤沉陷区搬迁改造政策及综合治理规划前期研究[R].北京：中国科学院地理科学与资源研究所，2017.

[2] 胡炳南，郭文砚.我国采煤沉陷区现状、综合治理模式及治理建议[J].煤矿开采，20l8，23（2）：1-4.

[3] 李树志.我国采煤沉陷土地损毁及其复垦技术现状与展望[J].煤炭科学技术，2014，42（1）：93-97.

[4] 王宏.我国采煤沉陷区综合治理技术现状与展望[J].中国煤炭，20l7，43（11）：121-124.

[5] 任杰.山西省采煤沉陷区治理搬迁安置规划（2014—2020）[Z].2015.

[6] 山西省采煤沉陷区治理工作指导意见（晋农居发[2014]3号），山西省采煤沉陷区治理试点工作方案[Z].

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