20世纪90年代初，印度进行经济改革。改革涉及诸多内容，中央与地方财政关系的变革具有深远影响。
变革前财政体制及其地方间关系
根据印度宪法，中央政府负责处理全印经济中最一般性的问题，如银行、铁路、港口、外贸及大型工矿业等；地方政府则负责人民生活的主要方面，如灌溉、电力、教育、卫生、公路运输、小型工业等。同样，宪法对中央与地方的财源作了明确划分，中央征收所得税、货物税以及关税，这在印度是最有收入的税收；地方则征收土地税、农业所得税、地方商品税等，但这些税种缺乏弹性，根本无法满足地方发展需要。为此，宪法规定了中央通过对地方实施税收分成、赠款及贷款等方式进行财源的转移，然而由此造成了印度在财政方面中央强大而地方弱小的局面。长期以来，中央预算收入占全国预算收入的2/3以上，中央向地方转让的税收分成、贷款及赠款等财政援助占地方财政支出总额的40％左右，地方对中央的依赖十分严重。即使扣除财源转移，中央实际支配的财政也占全国的50％上下。以1989-1990年度为例，全国预算收入为10619.26亿卢比，中央预算收入为7482.4亿卢比，占70.46％，扣除向地方转让税收分成、赠款和贷款后为5234.29亿卢比，占49.29％。因此，印度在财权上呈中央大、地方小的“倒三角形”，但在事权的划分上却完全相反。
这就尤如在一个严厉的家长面前，孩子们必须规规矩矩。各地方政府必须迎合中央的政策控制，在一定程度上表现出“相互合作、资源共享”的态势，尽管事实上印度各邦的差异性很大、独立性很强，暗地里它们对中央财源的争夺也很激烈。比如，对于税收分成的地方所得部分如何细分到各邦的问题，印度一直把其中的80％～90％按人口进行分配，仅10％左右按税收完成情况来分配。如果不是中央权威的存在，这几乎是不可能的。因为那些人口较少、发展较快、储税丰富的地方不会“心甘情愿”地与其他地方共享成果。除了中央“持财政之重”强制扭曲的资源分配之外，各地方之间并不存在真正意义上的合作。相反，由于中央过分注重横向均衡而忽略了纵向公平，造成地方之间的相互抱怨，也使得中央与地方之间矛盾重重。
印度中央与地方财政关系的变革
事实上，1950－1951年度到1990－1991年度间，中央经常税入已从36.0亿卢比增加到6005.0亿卢比，增长167倍；地方政府的经常税入（不包括中央的税收转移）仅从28.0亿卢比上升到3032.0亿卢比，增长108倍。这组数据不仅表明中央在财政上的绝对主导地位。还隐含了一个严重的问题：既然地方支出的大部分靠中央转移，地方政府当然就没有发展地方经济、增加地方收入的积极性。反映在统计数据上，独立后长达30多年年均仅3.6％有“印度增长率”，这在广大发展中国家是比较罕见的。
到上个世纪80年代末，印度终于意识到联邦制的正常运转是与向地方分权相联系的。“在一个有活力的联邦制中，政治权力、主权通常是由中央和地方分享的。这种有活力的联邦制与经济组织的计划控制模式是合不拢的。” 1991年印度经济危机的爆发似乎是对这种认识的最好注解，迫使政府拉开了一场以自由化、市场化为导向的改革。在中央与地方财政关系方面，中央将大量财权下放，开始大胆尝试“权责回归”。1993年起印度约3/4的原中央税逐渐转移到了地方，可以说，这是印度中央与地方财政关系的一次革命性变化。
中央权力的削减、对地方自主发展，特别是大量外资的流入产生积极作用，使传统的以财政援助为主的中央对地方的控制大为减弱，减少中央与地方之间关于经济和财政的争执。不过，集权制下各地方之间慑于中央权威而展开的“合作”性竞争，开始向着争夺经济资源，提升财政能力为目的非合作竞争转变。因此，这次变革中央在较大程度上退出了对地方间相互关系的干预，这在某种程度上赋予了各地方 “蝶变新生”的机遇，从而使得地方间的竞争尤为激烈。
印度地方政府间的竞争
处于竞争中的各地方政府，为强化对社会资本和市场资源的汲取能力，必须提供良好的软硬设施。因此，地方间不仅展开资源的竞争，同时也进行着财政支出的较量。但由于中央权威渐弱，印度的地方竞争并未带来令人满意的效果。
地方竞争低效率
地方竞争客观上有利于各地方政府关注资源配置的有效性，它可能导致本应由市场引导的资源被变异配置，反而降低了竞争效率。在基础设施严重不足的情况下，参与竞争的地方政府会身不由己地陷入“囚徒困境”之中。为了吸引投资，政府的最优选择就是给企业和投资者以超常的优惠和大量的税收减免；但这种优惠和减免越多，地方财政收入的累退性就越强，地方基础设施供给的能力就越弱，结果反而为企业或投资者提供了“逆向选择”的理由。比如，在吸引外资方面，尽管中央已削减了对外资的诸多限制，地方也竞相出台各种优惠政策，但直到2004年，印度全年吸引外国直接投资才37.5亿美元，仅相当于中国一个月的外资利用额。德里大学的坦卡尔教授指出，印度吸引外资无法与中国相比的一个重要原因是印度的基础设施让许多国外投资者望而却步。基础设施的薄弱给企业生产、通信和物流带来一系列的问题，不仅阻碍了外国投资者来印度投资，也迫使不少国内资金到海外寻求发展。据印度工商产业联合会的一份报告，2007年印度的海外直接投资预计将达150亿美元，很可能超过同期120亿美元的外资进入总量。
现在，印度陷入了“基础设施不足——地方加剧竞争——基础设施不足”的恶性循环。其中有两方面原因。第一，改革前的基础设施欠账太多。虽然中央集中了大多数财源，由于政治原因过多地用于财政均等化和各种补贴，对地方的过渡抚慰并没产生出政府期望的结果。高度集权的中央政府不能有效利用所集中的资源为经济的长期发展做好基础准备，这是印度改革中的一大败笔。第二，改革后由于中央权威的衰弱以及各邦之间被竞争所充斥，丧失了“促合作、共发展”的条件。越是资源稀缺，各地方之间竞争对立的情绪就越是高涨。比如，各地方为保护本地利益而对外来产品采取歧视性税率，即便是国内商品，其本地价和外地价往往相差10％－15％。再如，印度旨在连接全国各大城市的“金四角”公路网工程，原定在三年前就该竣工，但直到现在仍没有完成的迹象，除了中央财力不足的因素外，与各地方政府希望通过相互博弈来最大限度地保障本地利益甚至渴望“搭便车”也不无关系，它们在用地、资金、施工等方面始终难以协调。印度地方之间还没有“把蛋糕做大”的共识，这既有中央控制力减弱的因素，也有法律和体制的障碍，低效率的地方竞争和高强度的地方保护在印度似乎已根深蒂固。
地方竞争被异化
地方竞争的本质不是所谓的优胜劣汰，而是促进地方经济共同发展。但据官方统计，1980－1990年间，印度主要的16个邦中有14个邦人均GDP与德里中央直辖区的差距缩小，1个邦差距在扩大；但1990－2000年间，这一数据只有3个邦差距缩小，12个邦差距扩大。地区差距扩大的表面原因是改革后日益激烈的地方竞争，但最根本的原因却是改革之前业已存在的地区差距在改革后被恣意放大。1960－1990年间，印度地区差距总体上在扩大，但远不及改革后来得快。因为这期间地区差距是波浪式发展，中央通过大量转移、援助的方式努力实现“劫富济贫”。但改革后，中央权利迅速收缩，对落后地区的财政援助也陡然减少。这种情况下的地方竞争，就如同刚断奶的婴儿和已会跑步的孩子之间的竞争。缺乏竞争力的落后地区，如果没有外在的援助和扶持，只会更加落后。因为这不像体育比赛，这次输了可以修炼整顿以待下次，这种竞争一旦开始就很难停下来，甚至连喘息的机会也没有。
中央权威的衰弱还导致地方在财政支出上也肆无忌惮地展开竞争。为保住在邦的执行地位，大多数邦不但废除各种与土地有关的收入，还对农业实施大量补贴，甚至农村用电全部免费。这样做农民当然欢迎，但政府却要背上沉重的财政包袱。1990－1991年度到2001－2002年度，各邦公债占GDP的比重从19.4％上升到25.6％，邦级财政空前恶化。为此，财政部在2003年提出要整顿地方债务，计划在2003－2006财政年间，将超过市场利率的地方贷款全部兑换成利率较低的市场贷款，各邦至少可因此减少8100亿卢比的利息支出。虽然这有助于抑制邦级债务的急剧扩大，但却只能暂时缓解问题而不能从根本上解决问题，而且似乎对抑制地方债务起了负激励作用。印度地方债务的增加根本上是由于非合作竞争导致财政收入低增长的同时，财政支出却快速攀升。因此，在地方有效竞争的制度障碍没有清除之前，地方债务仍是一个严重的问题。印度地区差距的扩大和地方债务的膨胀是中央督导不力的结果，也是地方竞争被异化的表现。
印度中央与地方财政关系带来的启示
印度中央与地方财政关系的变革对促进经济社会发展起到了一定作用，但还有一些根本性的问题未能解决。由此，我们得到如下两点启示：
第一，从财政关系看，中央和地方之间财权与事权对称是一个国家财政与经济良性互动的保障，但保持中央对地方的权威十分必要。不言而喻，在一个法制并不十分健全、经济还很不发达的国家，中央的权威主要地来源于其强大的财力。印度的经历表明，一个过分集权的中央会扼杀地方的积极性，而一个没有权威的中央则容易造成地方各自为政。这两种情况都不利于一个国家的整体发展。印度中央财政控制力减弱，使地方对中央的依赖减弱，曾经在中央强权掩盖下的地方间的不满很快以激烈的对峙和竞争方式表现出来，使中央的政策意图难以实现。目前，我国中央与地方财政收入的比重约为6:4，而支出比约为3:7，中央还是牢牢抓住了财政的控制权。区别在于印度关于中央与地方关系的法律界定很清楚，地方政府完全可以在法权范围内自行其事，这是印度中央政府在财权下放后权威也跟着下降的原因。相反，我国中央与地方关系的法制不规范，放权于地方之后，也在一定程度上出现了各自为政的激烈竞争。中央对于各地方之间的不良竞争虽然有种种措施，但没有法律加以规范，这是我国中央政府权威下滑的主因。
第二，地方政府间的不良竞争是一个世界性的难题。这种竞争在很大程度上就是“囚徒博弈”，大家都清楚合作一定能实现比不合作更大的价值。然而，竞争博弈的地方政府完全有可能处于不对等的地位，对合作条件的谈判以及合作成果的分享也就可能不均衡，这正是建立合作关系的最大障碍。印度“金四角”公路网工程的难产，就是由于各邦之间发展程度不同、话语地位失衡所造成的。这就启示我们：①中央应该对全国性以及一些区域性的公共设施负责，因为如果靠地方合作来实现不仅代价很高，而且几乎是不可能的。②地方有支持与配合中央提供全局性公共设施的法定义务。印度当前最大的障碍在于其地方法权太大，只要不符合本地方利益的事情，地方政府就反对到底。我们在规范中央与地方政府间关系时要特别防止这种倾向。③更重要的是，中央必须为地方合作性竞争的形成创造比较平等的起点，从而为竞争各方创造和谐的对话环境和良好的合作机会。然而，公平的起点往往意味着社会生产关系的大变革，因此很多时候这只是一种理想状况。唯一的办法就是将以合理的制度安排作为补偿，比如在财政和政策上更加向落后地区倾斜。因此，一方面我们需要加强引导东部地区对中西部地区的投资和产业转移，以“全域中国”的视野促进国内经济大融合，让各地方在合作性竞争中逐渐缩小差距，另一方面我们更需要中央政府花费大量财力物力改善中西部地区的公共服务，弥补其在竞争起点上的落后状况，逐步增强他们的话语权，这也是改善政府间关系的有效措施。
（作者单位：四川大学经济学院博士研究生）