摘要：能源监管方法在能源立法中的运用对提升能源监管效果具有重要的基础性意义。本文通过分析我国能源立法对能源监管方法的应用，厘清了当前我国在能源立法层面对监管方法的运用存在的深层次问题。针对当前我国能源立法中存在的各种问题，提出了调整和优化能源监管领域、监管思路与监管政策取向的若干建议。
关键词：能源立法;能源监管;监管方法
一、我国能源立法对能源监管方法的运用及存在的问题
能源监管指的是国家出于国家或者社会公共利益的需要，通过国家机关和被授权的组织或机构对有关能源部门的活动进行规制、监督和管理的活动。能源部门一般分为三个部分：上游勘探开发部分、中游输送部分和下游终端消费部分。上游能源监管以事前监管为主;中游能源监管分为两类，一是对自然垄断较强的领域同时进行事前和事后监管，二是对市场化程度较高的领域进行事后监管;下游能源监管则主要是事后监管。
一般而言，能源监管的方法主要包括：企业拆分与价格控制;设立环境标准或者相关税收政策;设立能源监管标准并充分披露信息;对能源资源实行定价监管措施;调配权利和利益等。目前，我国能源立法在实践中对这些监管方法的运用仍存在一些问题。
（一）能源立法对价格控制监管方法的运用
对能源产品进行价格控制和定价监管，既可以应对能源领域的道德风险问题，也可以促使能源产品或者服务的价格尽量符合竞争市场价格。以电力定价为例，在我国目前共有四部法律对电价做出了规定，分别是《电力法》、《可再生能源法》、《节约能源法》和《价格法》。其中，《电力法》第五章专章规定了电价与电费问题。根据《电力法》的规定，电价的组成包括合理成本，确定的收益和相关税金。《价格法》属于宏观政策性的法律，没有对电力定价进行明确具体的规定。《可再生能源法》主要强调的是对可再生能源发电价格补贴的问题;《节约能源法》则主要是从促进节约能源的角度，规定了一定的电价激励政策。
从上述四部法律对电力定价的规定可以看出，我国目前的能源立法对能源产品的价格控制和定价监管有所涉及。但是，这些法律规定大多以宏观政策性规定和基本原则性规定为主，缺乏具体可操作的价格立法。例如，我国《电力法》对上网电价、互供电价、电价管理等能源产品价格的制定和管理问题都规定具体办法由国务院或者物价行政主管部门制定。也就是说，我国目前的电力定价立法缺位严重。因此，想要完善电价制度，形成价格上的竞争机制，必须在能源立法中对电力定价进行细致规定。
（二）能源立法对设立环境标准监管方法的运用
通过设立环境标准对能源领域进行监管是解决由环境污染引发的内部成本外部化的重要措施之一。我国《环境保护法》和《矿产资源法》分别对勘探和开采能源资源时的环境保护问题作出了规定。其中，《环境保护法》规定开发自然资源应当保证生态安全免遭破坏，自然资源开发主体须制定并实施有关生态保护和恢复治理的方案。同时，《环境保护法》还规定排放污染的企业应单间里环境保护责任制度，并采取措施防治排放污染物对环境造成的污染和损害。《矿产资源法》对开采矿产资源的环境标准作出了原则性的规定，例如要求开采矿产资源必须统一规划、合理开采、节约用地、遵守有關环境保护的法律法规等。
无论是《环境保护法》还是《矿产资源法》在运用设立环境标准这一方法对能源领域上游环节的生产经营活动进行监管时，都没有明确环境标准的具体内容，仅从原则上概括了能源资源开采活动要符合哪些环境要求。由于立法层面缺乏具有可操作性的环境标准，为改善由环境污染引发的内部成本外部化现象增加了困难。
（三）能源立法对设立能源监管标准并充分披露信息监管方法的运用
我国《核安全法》与《环境保护法》分别专章规定了信息公开与公众参与问题，在立法中有效利用了设立能源监管标准并充分披露信息这一监管方法。
其中，《环境保护法》首先规定公民、法人和其他组织有权获取环境信息，其次国务院以及各级人民政府环境保护主管部门具有公开环境信息的义务。此外，根据法律规定，许多能源企业作为重点排污单位，要如实向社会公布其主要排放污染物的具体信息。
《核安全法》规定国务院核安全监督管理部门有向社会公众披露与核安全有关的行政许可，以及核安全有关活动的安全监督检查报告、总体安全状况、辐射环境质量和核事故等信息。《核安全法》还要求核设施运营单位依法披露本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况以及流出物和周围环境辐射监测数据等。
上述法律规定说明我国正在从能源立法层面设立监管标准，要求各方全面、客观且充分地披露信息，以达到解决能源领域信息不对称问题的目的。
（四）能源立法对调配权利和利益监管方法的运用
在能源领域，针对能源资源短缺进行权利和利益调配的主要监管措施就是建立能源普遍服务制度。以电力普遍服务为例，监管落实到具体措施上应当包括三个方面：第一，电力普遍服务需要对工程实施情况进行监管;第二，须对电力普遍服务的相关负责人实施监督，严格要求负责人依照法律、法规和国家相关政策办事，防止出现徇私舞弊、滥用职权的情形;第三，需要对电力普遍服务工程进行财务上的监管，主要包括对普遍服务的成本水平、价格执行和经营结果进行监管。
我国《电力法》第八条明确规定了国家应当帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。该条款可以看作是对我国电力普遍服务制度的原则性规定。但是，《电力法》中对电力普遍服务制度的规定仍不足以确保能够很好的实现电力普遍服务。
二、完善我国能源立法监管方法的相关建议
（一）完善电力价格监管机制
2015年，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文）发布，文中指出，新一轮电力体制改革的重要任务之一就是有序推进电价改革，厘清电价形成机制。完善价格监管机制是对自然垄断的能源行业十分有效的监管措施。
在制定相关价格监管规则时，我们可以借鉴国外的监管经验，结合我国电力发展实际探索出符合我国国情的电力价格监管机制。具体而言，我们可以借鉴英国的最高限价监管模式。最高限价监管模式的原理是政府在一定的周期内根据能源产业发展的实际情况，用模型计算出一个合理的价格。该价格监管模式的优势在于其监管控制的是能源企业的收入而非利润，这样就会激励企业提高生产效率，降低生产成本，从而增加能源产品单位产量的利润。我国采用这一价格监管模式既能够提高电力企业的生产效率，又符合9号文按成本加合理收益确定电力价格的规定。
（二）细化能源立法中的环境标准
为了解决由能源企业勘探开采自然资源污染环境引发的内部成本外部化问题，必须在立法层面将环境标准明确、细化，使其具有实际可操作性。《环境保护法》规定了自然资源开发主体须制定并实施有关生态保护和恢复治理的方案。《矿产资源法》可以有效衔接《环境保护法》的这一原则性规定，增设条款对如何制定并实施生态保护和环境治理方案予以明确。同时，《矿产资源法》可以规定自然资源开发主体勘探开发自然资源时向自然环境中排放污染物的最高限度，以及自然资源开采过程中保证周围环境质量至少符合最低标准。
（三）明确市场准入与退出等监管标准
我国许多能源产业属于自然垄断产业，对于市场准入的门槛要求较高。我国《行政法许可法》明确赋予了监管部门依法对企业进入市场的行政许可权，并且《行政法许可法》还规定了行政监督机制以事前监督与事后监督相结合。根据《行政法许可法》以及我国能源产业的特点和实际需要，应当在《电力法》、《煤炭法》等能源法律法规中明确市场主体的准入与退出机制。只有立法先行，监管机构才能依法对能源产业市场秩序进行监管，以达到优化资源配置，提高生产效率的目的。
（四）完善电力普遍服务法律法规
发展和完善电力普遍服务制度需要完备的能源法律体系作支撑。我国在1996年颁布实施了《电力法》，并在2018年进行了进一步的修订。但是，如前文所述我国现行《电力法》仍没有对电力普遍服務做出具体规定。因此，电力普遍服务的实施必然需要对《电力法》的相关内容进行修改。具体来说，应当从立法层面明确电力普遍服务的职责、目标以及具体施行办法。在《电力法》中增设电力普遍服务条款，明文规定：国家保障公民的用电权益，并通过电力普遍服务基金等方式达到普遍服务目标。对于电力普遍服务的执行规则可以由行政法规或者国务院的条例来专门加以规定。
参考文献：
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[2]穆斌. 我国电力监管法律问题研究[D].华北电力大学，2015.
[3]罗国克.我国电力普遍服务的监管目标、任务及政府职责[J].管理现代化，2008（1）：43.
（作者单位：华北电力大学 人文与社会科学学院）