公民的知情权是政府信息公开的法理基础
知情权（ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｋｎｏｗ）这个概念最早出现于１９世纪７０年代的英国。二战后，“知情权”一词被各国广泛援用并很快成为一个具有国际性的权利概念。所谓“知情权”，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。１９４８年《世界人权宣言》第１９条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界，寻求、接受和传递消息和思想的自由。”１９６６年《公民权利和政治权利国际公约》第１９条第１款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递消息和思想的自由”，将《世界人权宣言》的这一宗旨与规定进一步具体化。
各国公认，政府是巨大的信息源之一。据测算，政府部门掌握着全社会信息资源的８０％以上，如果政府不承担起信息公开责任，一般公民是无法真正享有与充分利用本由全体公民创造并提供，并属于全民与全社会所有的信息资源。只有实行政府信息公开，才能使公民的知情权得以实现。“知情权”概念正在为我国的政界和普通公民所接受和使用，知情权的内容不仅仅局限于国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。一句话，除了受保密法规定不能公开的信息以外，其他任何政府掌握的信息只要公民想了解，那么，政府就有义务提供。公民对政府信息具有知情权，信息公开是政府应尽的义务。
知情权是公民保护自身利益的重要手段，普通公民只有及时了解社会上即将发生或者已经发生的事情，才能对自己的生活作出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的利益。在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件，是公民享有权利和履行义务的前提。１９８２年，我国《宪法》第２条明确规定?押“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。”人民主权原则既是公民行使信息权的一项宪法原则，也是政府部门负有公开公共信息义务的宪法基础。２００４年３月１４日，十届人大二次会议通过的《宪法》修正案第３３条明确规定：“国家尊重和保障人权。”知情权不仅是现代社会每一位公民应有的基本人权，更是政府了解民情、作出正确决策的依据。
国内政府信息公开立法现状
我国的政府信息公开立法起步较晚，但进步迅速，主要就是地方的政府信息公开立法，特别是２００４年，我国地方政府颁布并生效的有关政府信息公开的（暂行）规定就有十几部。２００２年１１月６日，广州公布了国内第一个《政府信息公开规定》，并于２００３年１月１日开始实施。２００４年１月２０日颁布，２００４年５月１日生效的《上海市政府信息公开规定》，首次规定了“新闻发言人”制度。２００４年６月１１日，在１５个省级政府中，有北京、上海、吉林、黑龙江、浙江、广西、重庆、四川、云南等９个省、区、市政府已经推出新闻发言人，还有６个省级政府已经颁布建立新闻发言人制度的规定。此外，还有１３个省会城市和计划单列市政府也建立了新闻发言人制度。２００４年５月３１日，据国务院法制办透露,我国《政府信息公开条例》草案已完成。经笔者统计，至２００４年１２月３１日，国内已经颁布并生效的政府信息公开立法达１７部。
从这些政府信息公开立法的地区看，在内地３１个省、直辖市和自治区中，已有１１个地区的１７个不同级别的地方政府制定了政府信息公开规定或办法，占全国地区总数的３５．５％。特别突出的是广东地区，不仅立法早而且多，这也是广东地区经济发达的充分反映。这些法规对政府信息公开的内容或范围、政府信息公开的方式和程序、政府信息公开的监督和救济及法律责任作出了规定。
政府信息公开的内容或范围。什么信息可以公开，什么信息不能公开，是制定政府信息公开法律的核心。各地区的政府信息公开规定或办法基本都规定了以下信息可以公开：（１）管理规范和发展计划方面。（２）与公众密切相关的重大事项方面。（３）政府采购方面的内容。（４）政府机构和人事方面。（５）法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。不能公开的信息主要包括：（１）个人隐私；（２）商业秘密；（３）国家秘密；（４）正在讨论、研究尚未作出决定的政府信息；（５）法律、法规规定免予公开的其他情形。
政府信息公开的方式和程序。根据国内各地方政府信息公开的规定，政府信息公开的方式主要有：（１）报纸杂志；（２）广播电视；（３）政府网站；（４）新闻发布会；（５）其他便于公众知晓的形式，如档案馆、图书馆等。公民怎样才能获取政府信息，政府信息程序为公民获取政府信息提供了程序上的保障。获取政府的程序主要如下：（１）规定应该公开的政府信息，政府机关应当在制作、获得或者拥有该政府信息之日起在法定期限内予以公开；（２）申请。依申请公开的政府信息，可以采用信函、电报、传真、电子邮件等方式或口头向有关政府机关提出；（３）答复。政府机关应当在接到申请书时向公开权利人即时送达受理回执，并在接到申请书之日起在法定期限内决定是否公开，同时制作公开决定书送达公开权利人；（４）说明理由。公开权利人查阅依申请公开的政府信息时，有权取得查阅证明或相关文件、资料的复印件；其中答复不予提供或者不予更改的，应当说明理由。（５）收费。只能向公开权利人收取预先确定标准的检索、复制等成本费用，不得收取其他费用。成本费用的收取标准，由物价部门核准。对于经济特别困难的公开权利人，可以减免收费。
政府信息公开的监督和救济。没有监督，即使制度规定得再好也无济于事。为了使政府机关履行其必要的义务，各地政府信息公开立法都规定了政府信息公开的监督机构和监督方式：（１）监督机构。县级以上人民政府法制工作机构、监察部门依照各自的职责，负责对政府信息公开的实施情况进行评议和监督检查；（２）监督方式。主要包括对公开义务人的政府信息公开情况进行定期或不定期检查；在各公开义务人内部开展评议活动，听取其工作人员对政府信息公开工作的意见；通过举办民主议政日活动等渠道，广泛倾听社会各界的意见；设立政府信息公开投诉电话和信箱，及时查处违法或失当行为，并向投诉人通报处理情况。没有救济，也就没有权利。为了使公民的知情权得到保障，政府信息公开规定了公民获取政府信息的救济途径。“公开权利人不服公开、部分公开或不公开决定的，有权依法申请复议、提起诉讼或请求赔偿。”
法律责任。权力意味着责任，如何使政府机关工作人员和政府工作机构履行其必要的职能和义务，政府信息公开立法应该对其不作为的责任有明确的规定。根据各地区的政府信息公开立法，如果公开义务人实施政府信息公开，违反有关法律法规或本规定的，各级人民政府政务公开主管机构有权责令其限期改正，逾期不改的，予以通报批评，并追究其主要负责人的行政责任。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
总之，国内各地区的政府信息公开立法对政府信息公开的原则、内容或范围、方式和程序、监督和救济、法律责任都作了详细的规定。但不足的是，都只是规定了政府信息如何向社会和个人公开，没有规定政府信息部门之间如何互连互通。
尽快制定统一的《政府信息公开法》,为政府信息公开提供制度保证
据统计，至２００２年，世界上已经有近５０个国家建立了政府信息公开制度。１９６６年，美国通过的《信息自由法》规定“国会一律公开举行，允许包括外国人在内的所有人旁听，媒体可公开报道辩论情况；人事安排全部公开”，１９７４年、１９８６年，该法进行了两次修订，要求联邦行政机构向信息索求者提供不属该法特别规定的免予披露范围的文件和记录。如不提供，必须说明理由，公民可就此起诉至法院。１９９９年１０月，欧洲委员会组成专家小组，拟订信息自由法草案建议稿。欧洲人权法院也积极地以判例方式确认公民的信息自由权。丹麦、芬兰、爱尔兰、希腊已制定有关法律。比利时、法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡等国都在本国法律中确认公民获取公共信息的权利。
虽然国内地方政府的政府信息公开立法很活跃，但是其立法只能在其管辖范围内有效。我国政府信息公开制度最大的不足是还没有一部全国统一的法律，也没有相应的归口管理部门。目前我国各种形式的公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍停留在渐进性改革的思路上。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如《档案法》所调整的档案涉及政府信息的管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及政府信息的定密、保密与解密。这就使得各地方和各部门在改革中缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。因此，应尽快制定一部统一的《政府信息公开法》，使我们政府信息公开的法律制度与国际惯例保持一致。
（作者单位：武汉大学信息管理学院 ４３００７２）