一、对贫困地区教育发展的一些认识
贫困地区教育发展问题已经越来越引起人们的关注。目前，我国大约有7000多万贫困人口，其中有2000多万特困人口。按照《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，到2000年不能实现普及九年义务教育的15%的人口地区绝大部分集中在国家级贫困县。贫困地区教育发展特别是义务教育的发展是当前我国教育改革和发展中需要解决的重要问题。摆脱贫困地区教育发展所面临的困境，寻求这一问题的解决办法，对贫困地区教育发展的形势和任务要有更深刻的认识。
1.贫困地区教育发展的问题集中地表现为受到当地经济发展水平的制约，区域差距拉大，形成经济、教育发展相互制约的恶性循环。我国基础教育经费主要由县、乡财政负责。当长江三角洲和珠江三角洲一些县市财政收入突破10亿元时，西部的贫困县仍在几百上千万元徘徊。贫困地区县、乡二级财政又尤为薄弱，许多贫困地区甚至没有乡级财政，财政收入和财政补贴主要用于吃饭，然后才能谈到发展教育一些贫困县财政负担的职工工资就已超过财政收入，如贵州治三都水族自治县1994年财政承担的人头费相当于则财政收入的292.6%，相当于财政支出的91.5%。同时，域间教育发展的差距逐步拉大。1989年西部八省区（广西、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）救育经费占全国教育经费的15.9%，1993年下降为14.7%。1989年貴州普通中学生平均财政性预算，教育办业费为全国平均数的73.2%，1993年下降为65.8%，小学由1989年的80.4%下降为1993年的70.0%。据上海智力所数据，我国1993年30省（直辖市、自治区）中学生均预算内教育事业费支出差异系数为57.19%，小学为53.55%，为美国的一倍以上。教育落后成为贫困地区经济和社会发展的主要障碍。经济的落后严重地制约了教育的发展，而教育的落后又反过来阻碍了贫困地区经济和社会发展，形成了经济落后影响教育发展，教育落后制约经济发展的恶性循环圈，而且对整个国家现代化的实现都造成巨大影响。
2.贫困地区教育必须走出这一恶性循环圈，超越当地经济发展水平的阶段，实现适度超前的发展，缩小区域差距，这是贫困地区教育及整个经济发展的根本出路。经济的落后不但不应成为教育落后的理由，而且要求教育发展摆脱当地经济发展水平的制约。通过教育的适度超前发展，促进经济的跨越式发展，应当成为贫困地区发展战略的基本思路。所谓适度超前发展，第一，不是根据贫困地区现有的经济水平和财力来规划教育的发展，而是根据贫困地区发展经济奔小康的发展需要来规划教育的发展。国家要把贫困地区教育发展列入国民经济和社会发展的优先领域。第二，国家要根据促进区域间教育相对均衡发展的要求来确定贫困地区教育发展的战略目标。区域间教育发展的差距应当大大小于经济发展的差距，才能通过加快贫困地区教育的发展来缩小区域间经济发展的差距。
3.贫困地区教育要实现适度超前发展关键在于要将扶持贫困地区教育发展作为教育宏观调控的首要目标，通过在教育财政体制中建立规范化的转移支付制度，为贫困地区的教育发展提供更大的财力支持。贫困地区教育发展要超越经济发展所处的阶段，走出循环圈，不可能依靠自身的力量来实现，必须要求政府支持和社会互助，其中关键是政府财政支持。《教育法》第十条明确规定：国中扶持边远贫困地区发展教育事业。基础教育实行在阿京街心指导下“地方负责、分级管理”的体制，只是体制内部管理分工，这并不意味着削弱中央和省市政府在扶持贫困地区教育发展特别是义务教育发展的责任。在实行联邦制的美国，1990-1991学年，公立中小学联邦资助占6.2%，州拨款占48.3%，在我国，由于国家基础教育领域的调节能力薄弱，1993年中央本级财政用于中小学的财政性教育经费仅占全国用于中小学的财政性教育经费的千分之一点六左右。自去年开始设立的义务教育专项经费按每年6亿元计算，仅占义务教育财政拨款的百分之二，仍不能起到进行有效的宏观调控的作用。
二、扶持贫困地区教育发展的政策思考
扶持贫困地区教育的发展是一项巨大的社会系统工程。国家应当制订切实有力的政策，使《教育法》的规定落到实处。我们认为，应当主要做好以下几个方面的工作：
1.明确各级政府扶持贫困地区教育发展的责任，建立扶持贫困地区教育发展的法律保障。国家应当依据《教育法》制订《贫困地区教育发展援助条例》、《贫困地区教育贷款办法》、《义务教育专项基金条例》及分配、管理、使用办法等法规，使扶持贫困地区教育的工作有法可依，责任到位。国家在其他有关扶持贫困地区发展的法规和政策，如《国家八七扶贫攻坚计划》，应当明确将人才培养和教育发展列人优先援助的项目。各，级人民政府应当将贫困地区教育发展作为教育发展战略的重点。同时要积极地鼓励发达地区同贫困地区结对子，进行对口支援。
2.要根据促进区域间教育均衡发展和贫困地区教育适度超前的原则，科学规划贫困地区教育发展的目标及实际的资源需求。把贫困地区教育的发展作为衡量国家教育发展的重要指标，并进行专门的统计。贫困地区教育发展的近期目标，即到本世纪末，应确定为基本实现“6+X”的目标，6即在普及六年义务教育，X可以是多样化的初中阶段教育或职业培训。根据这一目标，中央政府研究确定贫困地区教育发展的实际资源需求;本地区最大限度可能提供的资源及资源短缺的状况，并根据这些情况规划贫困地区教育发展、财政支持师资配置等。
3.强化中央政府对贫困地区教育发展的财政支持，建立与新财税制度相适应的规范化的转移支付制度，要明确中央、省、市三级财政对贫困地区教育发展的财政支持中各自所应承担的责任。当前，由于贫困省、自治区地方财政与沿海较发展省、直辖市之间的距离过大，因此，加大中央财政用于扶持义务教育的经费，成为促进区域间教育均衡发展的关键。当前中央已经建立义务教育专项基金，但基金数额过小，难以发挥作用。随着分税制的实行，中央财力应有所增加，因此必须明确中央财政对扶持贫困地区教育发展的责任，以利于按贫困地区教育发展实际需求，加大中央财政用于义务教育的经费支出比例。地方财政要按《纲要》的要求，加快建立义务教育专项基金。中央要根据每个贫困县教育发展的经费缺口，确定三级财政各自承担的比例。国家扶贫基金应将教育发展，特别是职业教育和职业培训的发展列人重要的内容。同时要充分利用贷款手段，使教育贷款进一步向贫困地区倾斜。
同时，建议建立教育费附加中央统筹基金制度和预算外教育经费平衡制度，设立预算外教育经费平衡基金。1984、1985年我国开始征收农村、城市教育费附加，从而有力地推动了教育事业的发展，1995年颁布的《教育法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以开征用于教育的地方费附加，专款专用”。但是贫困地区在运用这些规定发展教育事业方面处于不利地位，这使贫困地区教育经费更加不平衡。西部八省区（同上）地方财政性教育经费占全国地方财政性教育经费的16.0%，而农村教育费附加仪占7.8%，说明贫困地区在财政拨款之外筹措教育经费尤其困难。因此，可以考虑到对城市教育费附加按2%～5%的比例征收中央统办基金，用于城市与农村、发达地区与不发达地区发展义务教育的平衡，既不会对各地区现有城市教育费附加使用造成影响，也增加了贫困地区义务教育的经费投人。同时对1994年以后开征的地方附加费由中央征收5-10%，设立预算外教育经费平衡基金，由教育金融机构运营其增值的部分专项用于贫困地区教育事业的发展，这部分资金通过几年的积累，可以形成一个可观的、稳定的教育经费来源。
4.积极推进贫困地区农村教育综合改革。农村教育综合改革对于推动贫困地区教育的发展具有重要的作用，政府和教育行政部門]应对贫困地区教育综合改革给予更大的帮助。提高义务教育质量和效益，把小学后初中教育和职业教育统一纳人义务教育范围。发展多样化的小学后教育，包括非全日制的初中教育和职业培训。职业教育和成人教育应以现有的学校设施为中心，扫盲和成人教育，要以与当地经济和社会环境密切结合的科技启蒙和商品经济启蒙为重点。政府应当对贫困地区的农业科技、文化和教育事业的发展进行统筹规划。教育的发展要充分利用农业科技人员及其他科技人员补充师资力量，利用农科站、良种基地、文化站、广播站等设施扩大教育面，增强教育效果。农村经济发展，也要有效利用学校的人才、知识和紧密联系千家万户的优势。
5.国家要制订切实有效的政策，提高贫困地区教师的社会地位、工资待遇和荣誉感，以实现这样的目标：即稳定现有教师队伍，并提高他们的素质;吸引更多的优秀教师投身到贫困地区教师队伍中来。稳定贫困地区的师资队伍、提高贫困地区教师的素质，是发展贫困地区教育的根本大计。由于经济发展水平的差异，同等条件教师，在贫困地区和较发达地区其待遇的差距是很大的;而且贫困地区的教师随时面临拖欠教师工资的威胁。随着经济改革的深入和市场经济体制的建立，如果不在提高贫困地区教师队伍的待遇方面采取特殊的政策，贫困地区教师队伍的流失将日趋严重，本来就不理想的教师素质堪忧，这将对贫困地区教育事业的发展造成更加严重的影响。
我们建议采取一些具体的政策，如：建立不同等级标准的贫困地区教师特别津贴，由上一级财政加以支，付;允许贫困地区教师的户口和行政关系留在县镇，并实行和县镇教师同样的住房、医疗和社会保障政策;改善贫困地区教师在学校所在地的住房条件;给教师提供更多的参与教学交流、学术交流和进修的机会以及更多的带薪假期和旅游活动;实行教师轮流到山区教学的制度;使教师能够更多地参与当地的政治和文化生活，提高教师的社会地位;鼓励企业和社会建立奖励贫困地区教师的基金会;募集有理想的青年知识分子开办实验性的学校。