[摘 要]城市排水系统作为市政公用设施的重要组成部分，承担着保障城市 生产生活的重要职责，近期频频爆发的城市内涝致人死亡事故为现行城市排水系统管理工作敲响了警钟。在整体型治理的视角下对市政公共设施、特别是城市排水系统管理现状加以反思，继而整合管理资源及部职能，使城市排水系统切实为保障市民生产生活发挥应有的作用。
[关键词]城市排水系统；市政管理；治理
[中图分类号]00 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0041 — 02
一、问题的提出
2012年7月21日，北京市遭遇特大暴雨灾害，事后统计共有25人因各类溺水事故致死，此事一经报道，举国哗然。2013年3月22日长沙暴雨导致女孩杨某落入无盖下水道并最终死亡，事件经由微博传播，在全社会造成了广泛影响。面对形形色色的城市溺亡事故，除了气象灾害等不可抗力因素，人们不禁质疑作为市政基础设置之一的城市排水系统何以如此漏洞百出，原本应该是为市民生产生活提供保障的城市排水系统何以成为了威胁市民生命安全的“隐形杀手”。事实上，每当暴雨来临时，我国绝大部分城市均处于一种“逢雨必涝，逢涝必灾”的状态。城市内涝不仅折射出当前我国大部分城市市政基础设施设计滞后且年久失修、远远落后于城市发展建设的现状，其背后更蕴涵着现行市政管理特别是排水系统管理工作中条块分离、重建设轻养护的体制缺陷。因此，如何反思现有管理体制可能存在的缺陷，进而统筹技术层面和管理层面，改善当前城市排水系统“逢雨必涝”、甚至威胁市民生命安全的现状，全面提升城市排水系统的服务功能，是摆在市政管理部门目前的一个现实问题。
二、当前城市排水系统的管理现状
城市排水系统作为市政基础设施的重要组成部分，承担着处理和排除城市污水、雨水的重要职责。而在这其中，地下排水管网的设计、建设、养护，以及对其所采取何种管理制度，对于能否最大限度地发挥城市排水系统的保障功能起着决定性的作用〔1〕。然而，通过对近期发生的各类城市内涝、城市溺亡事故进行梳理，我们不难发现在当前我国的城市排水系统管理中普遍存在着以下问题：
（一） 地下管网年久失修
从历史的角度看，新中国成立之前，我国几乎没有现代化的城市排水系统，绝大多数城镇都采取的是传统的明沟与暗渠相结合的排水方式。新中国成立后，当时已经较为成熟的苏联“地下管网式”的排水系统被引入我国〔2〕，而我们现今使用的城市排水系统大多都是在那个年代建成并投入使用的。几十年来，尽管全国各地都曾对地下管网进行过大大小小的维修，但这些维修只是在小范围内对现有管网的修补和改扩建，并没有从根本上对管网进行重新的规划设计。随着城市规模不断的膨胀，可想而知，在复杂而又特殊的地下环境中，这些排水管网经过长年满负荷的运转使用，其损耗和老化必然非常严重。除此之外，由于設计之初忽视了管道检修等重要问题，我国的地下排水管网大多比较狭窄，有很多直径仅一米左右，这使得一旦管网出现问题，只能采取人工作业的方式进行维修，很难借助现代化的大型检修设备，这也在客观上为我国地下排水管网各类顽疾埋下了隐患。
（二）忽视“集雨排水”系统建设
从世界范围内来看，以东京、巴黎等发达国家城市因降雨量偏多，多采取了“廊道式”的地下排水系统设计方案，其特点就在于管道埋藏较深，通常位于地下几十米的位置〔3〕。我国在城市建设初期所选用的苏联“管网式”地下排水系统，它源于苏联这种终年降雨量较少的高寒地区，对收集排放雨水的能力要求相对较低，更看重于管道的排污能力〔4〕。然而，我国由于特殊的地理条件，南北降雨量差异巨大，特别是江南地区每年还要经历降雨非常集中的梅雨季节。显然，单纯强调“排污能力”的地下管网很难应对如此的气候条件。加之近年来我国夏秋季节连日暴雨、特大暴雨等集中降雨天气频发，使得对于城市排水系统“集雨、排雨”功能的要求骤然上升，现有的排水系统由于缺乏有效的集雨设施，仅仅依靠在遍布路面的下水井、下水道以及部分泄洪渠道，一旦这些简单的地表排雨设施出现淤塞或者饱和则雨水就完全无法排入地下管道，只能任其在地表不断淤积、最终形成城市内涝。
（三） 泄洪河道管理不善
城市泄洪河道承担着为主河道分散洪水压力、增强城市抗洪能力的职责，然而当前我国绝大部分城市的泄洪河道均存在着严重的私搭乱建、河道淤塞、河床过高等问题。市政相关部门对泄洪河道的日常管理与监察也仅仅是以突击检查、责令拆除违章建筑物为主要方式，缺乏长效的管理机制，泄洪河道沿岸居民早已习惯以“打游击”的方式来应付各类检查；很多时候相关工作人员即便对这种临时应付检查的做法心知肚明，但由于缺乏长效权威的治理机制，也只能是对此类行为睁一只眼闭一只眼。这些表面功夫使得疏通河道的工作看似时时在抓，然而在真正面对暴雨导致的城市内涝时泄洪河道仍旧完全起不到应有的作用。
（四） 保障设施管理混乱
遍布城市地表的下水井、下水道是排除雨水的主要保障设施，然而下水井盖缺失、下水道周围没有明显标识物的现象在我国十分普遍，以致于在遭遇暴雨的关键时刻，这些保障设施反而成为了吞噬无辜市民生命的“隐形杀手”。另一方面，在我国绝大多数城市中，即便相关主管部门明确了解市内下水井盖缺失现象频繁出现，但由于并没有设立具有针对性的专门保障机制，因此其管理也只能停留在事后补救的层面，很难提前加以预防。与此同时，在城市内部许多容易发生内涝的低洼地带，地下排水设施密布，然而地面上却极少有明确的标识物。这使得一旦地面出现积水，不了解地形的市民在经过此处时缺乏必要的警惕性，特别是在水流湍急的情况下极有可能被雨水卷入地下排水系统，造成十分严重的后果。
（五） 长期以来市政设施重建设，轻养护
市政设施具有投资巨大、使用年限长的特点，特别是由于一些市政基础设施往往也是关乎政府形象的“民心工程”，因此相关部门在资金筹措、施工建设等环节均投入了大量的财力物力及其他管理资源，千方百计的确保工程顺利建设。然而一旦工程完工，在后续漫长的使用过程中，由于受益主体与管理主体相分离、以及后续养护资金不到位等等因素，使得市政设施、特别是像城市排水系统这样牵扯范围广、维修难度大的关键设施长期以来得不到系统的检修和养护，只能是哪一区域出现问题后“头痛医头，脚痛医脚”，是在原有基础上修修补补式的维修，而不是未雨绸缪式的提前检修，更缺乏对地下排水管网日常的排查与养护。
（六） 主管部门多且彼此协调困难
在城市市政管理工作中，看似统一的市政工作系统内部实则按照专业职能被划分成了支离破碎的诸多小块。这其中固然有职能分工的因素，但更多的是一种政府部门分工过于细化、部门之间缺乏必要沟通所造成的“碎片化”的治理格局。以城市排水系统为例，作为重要的市政基础设施，它必然接受如市政工程管理处、市政工程委员会等职能机构的直线领导；同时，由于排水系统施工建设、管理养护工作的专业性，其必然还要接受管道管理部门、水务部门的专业领导，这样一来作为主管的直线领导部门与业务领导部门间就可能存在政出多门的问题。另一方面，由于排水管道位于城市地下，且覆盖区域十分广阔，一旦地下管线出现问题，则必然要与地面道路、建筑等主管部门进行协调方能开挖维修，在这个协调过程中同样存在各部门信息交流不畅、沟通效率不高以及部门利益纠纷等问题。
三、优化实证公共设施管理的相关政策建议
城市排水系统作为市政公共设施的重要组成部分，其管理水平的高低与市民日常生活息息相关，针对当前城市排水系统中存在的一系列问题，未来应该从整体型治理的视角出发，从以下几个方面着手加以改进：
（一） 整合部门职能，改善条块分离的现状
在当前的城市排水系统管理过程中，按照不同管理层级将业务层层分解向下的直线管理与按照不同管理职能将业务分解成块的横向管理同时存在，特别是在排水系统管理工作专业性强、复杂程度高而且牵扯部门众多的背景下，条块分离的管理方法容易导致政出多门、使基层工作人员面对多头领导，最终影响工作的效率。未来应该秉承整体型治理所提倡的“逆部门化”思想〔5〕，将实际工作中一些职能相近、专业类似的部门加以整合，在微观层面建立一种部门协调运转的管理机制。以重庆市之前所进行的“水务一体化”实践为例，通过将主管排水的城建部门的相关职能与主管排污的环保部门的相关职能相整合，精简机构数量的同时简化了业务流程，提高了应对复杂管理工作的效率。
（二） 加强管理信息沟通，强化灾害预警
按照现行过分强调部门分工的管理体制，排水系统的相关管理信息通常只在部门内部进行流通与交流，而忽略了与其他业务相关部门之间的信息沟通。未来通过整合部门职能、设立综合管理机构，排水系统各类管理信息、尤其是暴雨等极端天气的预警及应对信息的交流汇总也必然更加便利。例如當得知即将出现暴雨天气时，易出现内涝地区周边的排水管网信息能够及时地反馈回应急管理中心，从而为了解实地情况、增派地面清理人员或疏通检修人员提供决策依据。
（三） 加强管网养护，分阶段彻底改造老旧排水管网
由于城市排水管网具有“牵一发而动全身”的特殊地位，不可能在一个集中的时间段内对所有管网进行改造，因此，为了改善现有管网的设计缺陷，未来应该按照管网的损耗程度分阶段地对老旧排水管网实行彻底的改造。改造工作包括在降雨量较为集中的地区，应在疏浚原有排水管道的基础上，拓宽部分容易发生内涝的区域内的排水管道，同时有条件的地区还可以建设辅助性的排水连接管道，以减缓低洼地区的排水压力，减轻地表雨水的淤积；同时摒弃过去“只重排污、不重排雨”的设计理念，加强地面集雨设施的建设，设计更加宽阔的地下排雨管道，使之不仅能满足暴雨天气城市排水的需要，同时也为日后使用大型机械进行检修与养护做好准备。
（四） 严格整治泄洪河道，建立长效机制
为了确保泄洪河道在城市遭遇暴雨的关键时刻能够发挥为主河道分担泄洪压力的作用，应改变现有“突击检查”式的治理模式，建立一个集河道疏浚、整治沿岸违章建筑职能于一体常设机构，将泄洪河道的整治纳入日常管理工作。同时，对于泄洪河道周边私搭乱建、侵占河道的现象不应再“睁一只眼，闭一只眼”，而应切实落实关于泄洪河道周边建筑物距离的具体规定，严格按照规定的要求予以执行，对于屡教不改的住户也应予以相应的处罚。只有在日常管理过程中严格按照规章制度办事，才能确保泄洪河道在关键时刻发挥其应有的作用。
市政公共设施、特别是城市排水系统与每一个市民的生活息息相关，其管理水平直接影响着城市运行效率的高低以及人民群众的生命财产安全，国务院更是已经提出将城市排涝防水工作纳入政府绩效考核体系。在极端天气日益增多的背景下，未来只有通过整合部门职能、加强部门协作与信息交流，彻底改造远远落后于城市发展的老旧管网，才能从根本上避免各类城市溺亡事故的频频出现，也才能真正使得城市排水系统发挥其保障城市生产生活的重要作用。
〔参 考 文 献〕
〔1〕王淑梅，等.对我国城市排水体制的探讨〔J〕.中国给水排水，2007，（12）.
〔2〕杨文彦.中国城市排水标准低，系统如何改进〔EB/OL〕.http：//society.people.com.cn/n/2012/1010/c1008-1921298 3.html.
〔3〕国外城市排水系统各有特点〔N〕.广州日报，2011-06-22.
〔4〕赵丽娟，李旭峰，贾秀菊.浅析城市排水系统建设存在的问题及优化改进措施〔J〕.河北建筑工程学院学报，2010，（04）.
〔5〕费月.整体性治理：一种新的治理机制〔J〕.中共浙江省委党校学报，2010，（01）.〔责任编辑：杜 宇〕