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摘要：我国高等教育发展正从单純注重数量扩张转向注重质量和效益，教育资源的合理配置和有效使用问题越来越受到人们的关注，为了提高我国高等教育财政拨款的科学性及效率，本文在深入分析我国现行高等教育拨款机制存在问题的基础上，探讨我国高等教育财政拨款机制改革的趋向。
关键词：高等教育；财政拨款；机制改革
自1999年我国高校规模的急速扩张，在短时间内完成了高等教育精英化向大众化阶段的过渡。高校招生规模的迅速增长、生均教育成本的不断提高与我国高等教育公共拨款支出的增长缓慢、高等教育财政相对不足的矛盾日渐突出。在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率，公众问责呼声日益兴起，外界开始审视我国高等教育拨款机制存在的问题。
1、我国现行的高等教育拨款机制存在的问题
1.1财政压力巨大，高等教育经费不足
1993 年《中国教育改革和发展纲要》明确规定，在20世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。从具体执行情况来看， 无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准， 高等教育投入严重不足。
1.1.1高等教育经费总量持续增长，财政性教育经费增长缓慢
自1999年—2006年，我国的高等教育经费总量和财政性教育经费也一直保持增长势头。但财政性教育经费的增长速度要明显落后于高等教育经费总量的增长速度。具体见表1。
从表中可以看出，1999年以来，我国高等教育经费总量处于迅速增长的状态，特别是1999年，高等教育经费总量增长率高达61.28%。财政性高等教育经费总量也一直保持逐年增长的势头。1999—2006年，财政性教育经费在高等教育经费总量中占据主要部分，政府依然是高等教育的主要投资者，但所占比重呈逐年下降的趋势。这说明，我国在不断增加政府财政对高等教育拨款的同时，高等教育投资呈现多元化状态，并且其他渠道的投资速度要高于国家财政性拨款增长的速度。高等教育财政性经费在高校经费来源构成中比例偏低，还不到一半。
1.1.2高等教育财政性经费占GDP比重过低，增长缓慢
国家财政性教育经费占GDP的比例反映了政府对教育事业的投资力度和重视程度。下面我们分别从衡量教育经费的两个相对量指标：高等教育经费占GDP的比重和财政性高等教育经费占财政支出的比重来进行分析。具体见表2。
1999-2006年，我国高等教育财政性经费占GDP的比重略有上升，一直徘徊在0.52%-0.65%之间，增幅速度缓慢。财政性经费占财政支出的比重却时升时降，一直处于3.22%-3.58%之间，近几年还有下降的趋势。
1.1.3拨款模式缺乏科学合理性
中国高等教育财政的拨款依据，长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩。1949年至1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数。1985年至今，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化：由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。1985年以前的拨款依据，实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。此后虽然采用了新的拨款模式，但由于新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍反映不出当年物价波动对生均成本增减的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。在当前中国高等教育经费十分紧张的情况下，合理高效地使用教育资金，提高资金使用效率就显得非常重要，因此中国的高等教育拨款依据有待合理科学的改革。
1.2 财政性教育经费事权、财权不统一
中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。1999年财政部将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中。由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度；二是教育发展和政府对教育的拨款脱节；三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。因此，事权和财权的分离是中国的教育财政预算管理中的一大弊病，还有待改革。
2、我国高等教育财政拨款机制改革的趋向
2.1提高高等教育质量
保障质量是近些年来我国高等教育面临的一个重要问题，如何建立有效的质量保障机制，是国内众多研究者关注的课题。英国高等教育质量保障机制经过20余年的发展，已经形成了一套比较完善的制度和运行程序。因此，在建立和完善我国高等教育质量保障机制时，英国质量保障机制改革过程中所取得的经验和教训值得我们借鉴。具体来说，主要有以下三个方面:
第一，建立专门的、系统化的科研评估机制。我国在教学质量评估方面已经建立了比较完善的评估制度，并且对高等院校的教学质量进行了连续的、系统化的评估，但在科研评估方面，虽然在对高等院校的评估中会涉及到科研质量，但却没有专门的、系统化的科研质量水平评估，因而这方面还需要我们进一步完善。
第二，通过教学与科研评估促进院校内部质量保障系统的建立与完善。质量评估与审核的一个重要目的就是促进院校内部建立一套完善而又有效的内部质量保障系统。高等院校的质量主要由其自身保证，外部质量评估只是对其内部质量保障系统的评估，看其是否具备并真正运用了内部质量保障系统来保证其教育质量。这样做一方面可以避免外部质量评估对高等院校自身事务进行不必要的干预，尊重高等院校内部事务的自主权，同时又可以保证政府对高等院校在质量方面的控制。
第三，增强评估指标体系的连续性。这样将更有利于对不同年份的评估结果进行比较，发现高等院校各个方面质量的变化趋势，从而使高等院校进行针对性的改革。
2.2提高高等教育资源的配置效率和使用效率
资源配置与利用是高等教育管理中的一个重要问题，如何使高等教育资源得到合理、有效的配置与利用是各国高等教育管理部门所要解决的一个难题。英国上世纪70年代末以来，政府在新公共管理思想的指导下，大幅削减高等院校的公共财政拨款，与此同时，对高等教育的资源配置机制进行改革，一方面鼓励高校拓宽收入来源渠道，利用知识和技术通过市场交易机制获取经费收入，另一方面，英国政府对原来的一次性总项拨款机制进行改革，将教学与科研经费分开划拨并先后在教学与科研拨款中引入市场竞争机制，同时还将拨款与评估审核结果挂钩，使高等院校以其教学、科研质量及较低的生均成本等来竞争教学与科研经费。根据英国高等教育拨款机制改革过程中所取得的经验教训，本文结合我国的实际情况提出如下建议:
第一、在高等教育拨款中引入有限竞争机制。拨款作为政府对高等教育进行宏观控制的一个非常重要手段，通过改革拨款机制和具体拨款方法，提高高等教育资源的使用效率。例如，在科研事业费的拨款中引入有限竞争机制，使科研质量较好的院校获得更多的科研事业费，一方面提高科研事业费的使用效率，另一方面也有利于提高科研成果的质量。
领导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作，拨款在很大程度上属于政府的直接运作模式。综观世界上大多数国家的基金制拨款模式可以发现，在处理拨款决策时这些国家通常采用一种独特的制度安排，即在大学与政府之间设立中介组织负责拨款，其目的在于预防政府对大学实施过多的干涉，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体，促使经费分配更加公平、公正、透明和有效。可以预见，在我国未来的基金制拨款模式下，拨款决策同样将由一个中介组织参与，可将其称之为大学基金委员会。
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The Tendency of the Educational Appropriation System in China
SHUAI Xiang-zhiCHEN Jun-long
（Shandong normal universityJinan250014）
Abstract: The focus of higher education in China is being transferred from expansion to quality and effectiveness. The reasonable allocation and effective use of the education resources have aroused more and more public concern. With the deep analysis of the current appropriation mechanism in our higher education， this thesis explores the tendency of reform for the educational appropriation mechanism in China in order to enhance the scientific and efficient appropriation.
Keywords: higher education， appropriation， reform for the educational appropriation mechanism