[摘要]农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。农村最低生活保障制度作为一项最基本的社会收入再分配制度对于防止贫富悬殊,满足贫困人口的生存需要,维护农村社会的稳定,具有重要作用。本文旨在阐述农村社会保障单独立法的必要性,对我国农村最低生活保障制度的构建和完善进行探讨。
[关键词]农村最低生活保障制度;现状评析;立法完善
20世纪80年代以来,我国已经开始探索并建立多种针对农村贫困人口的救济制度,并在综合国力提升的大前提下取得了可喜的成就。但是我们也不得不承认我国现实纷繁复杂的救济制度,在保障农村贫困居民最低生活的实践中所存在的立法及执法等多方面的问题,从法律和实践层面上完善我国的社会保障体系,建立全国范围内统一的农村最低生活保障制度势在必行。
一、我国农村最低生活保障制度概述
(一)农村最低生活保障制度的内涵
农村最低生活保障制度是指地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众,按最低生活保障标准,提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在我国农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展起来的一项社会救助制度,是国家和社会为难以维持最基本生活的农村贫困人口建立的社会救济制度。其特征具体表现在:
1.对象的特定性。
农村最低生活保障制度的保障对象是处于最低生活保障线以下的农民。
2.政府责任特征
农村社会保障的实质在于保障和实现农村困难成员的生存权利,当其陷入贫困时,从政府获得救助是他们的法定权利,政府必须为贫困农民提供帮助。
3.保障标准的低值起步特征
农村居民最低生活保障标准相对于社会平均生活水平而言是低层次的,即只能满足其最基本的生活水平。一方面体现社会公平,另一方面鼓励受资助者尽快结束贫困的生活状态。
(二)农村最低生活保障制度的重要性
1.建立农村最低生活保障制度,有利于缓和社会矛盾,维护农村社会稳定
贫困不仅仅是经济问题,也可能转化为政治问题,只有尽快建立农村最低生活保障制度,才能及时有效地解决农村贫困人口的基本生活问题,才能保障社会的稳定性。应从提高农民生活质量的大局着眼,来加快实现农村最低生活保障制度的建立。
建立和健全农村最低生活保障制度,能对社会经济矛盾所造成的后遗症起缓解、化解作用,为社会提供安全保护。
2.建立农村最低生活保障制度是缩小工农和城乡差别的需要
城乡贫困人群在获取收入方面,城镇居民比农村居民的机会多,前者受益的公益机构项目和设施比农村居民多,生活的环境也比农村居民要好。在农村,交通、通讯和人居环境等方面的限制和地理区位的劣势,使农民的生产生活条件赶不上非农阶层和城镇地区的居民。因此,要缩小工农和城乡之间的差别,达到全面建设小康社会的目标,除了大力发展农村经济增加农民收入之外,还要尽快建立健全农村的最低生活保障制度。
3.建立农村最低生活保障制度可以整合目前农村繁杂的社会救助项目,有助于农村社会保障体系的完善
目前,我国农村有最低生活保障制度、特困户救助制度、临时救济以及传统的救济制度。农村低保制度是对家庭成员人均收入低于当地最低生活标准的农村居民,由国家和乡村集体给予差额补助的社会救助制度,更具普遍性、制度化和规范化。因此,有必要把特困户救助、临时救济等制度上升为农村低保制度。另外,农村低保制度是完善农村社会保障制度的基础,农村低保制度可以满足农村居民最低层次的需要,解除农村贫困群体的生存危机,是农村社会保障体系的“基石”。
二、我国农村最低生活保障制度的现状
20世纪80年代,一些农村地区开始实施农村特困群众定期定量生活救济制度,由乡镇统筹救济经费,开展定期定量救济,对农村最低生活保障制度的建立进行有益探索。1992年山西省是我国最早开始农村最低生活保障试点的省份。2005年末,全国共有14个省的1534个县(市、区)建立了农村低保制度,406.15万户、825万村民得到了最低生活保障。2006年共有325.8万户、775.8万村民得到特困救助。2007年国务院发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,提出建立农村最低生活保障制度的目标:通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题。该通知作为行政法规提出了更加切合农村实际更具操作性的规定,将极大的推动农村最低生活保障制度建设的步伐。
截至2008年3月,全国建立农村最低生活保障制度的省份已达25个,农村低保对象已达1509万人,比2005年底增加684万人,增长82%;全年累计发放低保补助金41.6亿元,比2005年增加16.3亿元,增长64%。总的来看,全国农村低保制度已基本探索出一些行之有效的做法,取得了可喜的成绩。
三、我国农村最低生活保障制度存在的问题
(一)从立法层面看
1.社会保障法律体系不健全
作为我国社会保障法律体系基本法的《社会保险法》2007年12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议,内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种。目前尚未颁布,使得农村社会养老保险缺乏高位阶的法律支撑,国家并未考虑制定专门的《农村养老保险》法律,没有基本法、专门法以及相关配套的法规为支撑的农村社会保障体系,无法建立完善的农村最低生活保障体系。
2.农村最低生活保障制度立法层次过低
我国农村最低生活保障的主要法律依据是2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的行政法规,法律规范少,位阶太低,没有专门的农村社会养老保险法的支撑,更谈不上农村养老法律体系的构建,这与我国农村贫困人口占全国贫困人口绝大多数的国情不符,不利于社会和谐。
(二)从执行层面看
1.农村低保资金不足、保障资金落实困难
按照《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,农村最低生活保障资金筹集以地方为主,地方各级人民政府民政部门根据保障对象人数等提出资金需求,经同级财政部门审核后列入预算。目前农村低保资金主要实行县、乡、村三级负担。但是,由于地方财力有限,特别是贫困人口居多的地方政府,落实经费保障的压力更大,使分级负担的资金得不到有效的落实。
2.农村低保工作不规范,导致违法违纪行为发生
在具体工作层面,主要是由于基层力量薄弱、程序不细、监督不力等原因,导致很多地区农村低保工作不够规范。在多数地区,从事农村低保工作的基层人员是从事传统救济的工作人员,其工作能力不完全符合农村低保工作的要求,导致申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、落实优惠政策等各环节存在随意性,甚至出现优亲厚友,截留低保金等违法、违规行为。
四、完善农村最低生活保障制度的法律思考
(一)我国完善农村低保应遵循的原则
1.低值起步、低层次保障原则
我国当前还不适宜建立高水平的社会保障制度,客观地说只能保障贫困人口的最低层次需要,一方面受制于社会经济发展水平,另一方面亦是为了抑制因救助标准过高而可能带来的负作用,有利于兼顾效率与公平。
2.政府责任为主、社会责任为辅的原则
政府责任是建立农村居民最低生活保障制度的基础,实行农村居民最低生活保障制度是政府义不容辞的责任。但在国家财力尚不充足的情况下,调动社会各界的积极性,共同援助贫困者不失其合理性。
3.充分发挥基层组织作用原则
农村居民最低生活保障制度是面对千家万户的社会工作,必须充分发挥基层政权和基层自治组织的作用。建立农村居民最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合。
(二)在具体立法方面
1.制定《农村最低生活保障法》
我国农村最低生活保障是我国社会保障的重要组成部分,应尽快出台《社会保障法》作为高位阶法,对农村社会保障的主要内容等各方面作出明确规定。基本法律的缺位,导致我国农村最低生活保障制度缺乏权威性、稳定性,各地的制度不统一。十六届六中全会明确提出,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,我国应加快农村最低生活保障制度的立法步伐。
2.加速完善农村低保的地方立法
中国农村地域广阔,地区之间经济发展水平不平衡,应因地制宜,结合各地实际完善地方法规来规范农村最低生活保障工作,加快地方农村低保立法步伐,制定相关实施细则,为完善我国农村低保制度奠定基础。
此外,通过完善农村各项制度,建立新型低保救助体系,加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、科技等部门的沟通,探索建立包括教育救助、科技扶贫救助、法律援助在内的新型低保救助体系,实现由单项救助向综合救助的转变,逐步完善我国的社会保障法律体系。
[参考文献]
1.郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
2.普凤琼.关于农村最低生活保障制度建设[J].创造期刊,2003(7).
3.杨勇刚,杨文杰.对建立可行的农村低保制度的探讨[J].经济论坛,2004(9).
4.国务院.国务院关于在全国建立农村最低生活保障的通知.2007(8).
5.杨烨.努力建立农村最低生活保障制度[J].学习导报,2005(8).
6.陆洁华,吕智浩.促进社会公平正义[J].社会观察,2008(2).
[作者简介]王征,男,西北民族大学法学院2008级宪法与行政法学专业。