摘要 当前导致农民贫困主要原因是社会原因,即社会保障制度不完善、教育不公平与权利不平等。正在实施的农村最低生活保障制度是保障公民的基本的生活权利和维护其最低生活需要所建立的社会救助制度,是社会保障体系的最后一道安全网。论文分析了新疆农村贫困人口数量和最低生活保障制度运行现状,认为导致新疆农村贫困的原因是:农村教育落后、公共卫生条件差、农民权利的缺乏、自然环境恶化、市场因素和农村社会保障不健全六个方面。论文提出了新疆农村低保制度存在的问题,即制度理念不科学、制度不完善、保障水平低、资金缺乏、缺乏其他社会保障制度的衔接性等。在此基础上分析了新疆农村低保制度改革与发展方向,即增强贫困人口的发展能力,注重发挥其主体作用,农村低保应与其它社会保障项目相结合,增加农村公共产品供给,完善农村低保制度的管理机制等。低保制度的不断完善,对提高各族农民生活水平、加强民族团结、实现社会稳定、促进社会公平、构建和谐社会等方面发挥重要作用。
关键词 新疆;农村贫困;最低生活保障制度
中图分类号 F323.89 文献标识码 A文章编号 1002-2104(2010)08-0017-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.003
阿马蒂亚•森认为,“有很好的理由把贫困看作是对基本的可行能力的剥夺, 而不仅仅是低收入。对基本可行能力的剥夺可以表现为过早死亡、严重的营养不良(特别是儿童的营养不足)、长期流行疾病、大量的文盲以及其他一些失败”[1]。当前人们已经普遍认同这样一种观点——贫困主要不是个人原因导致的,贫困的消除已经不能完全依赖于经济的发展。在消费领域,由于医疗、教育、住房等社会服务项目的市场化,导致了贫困人口的进一步贫困化[2]。凡是非个人懒惰和逃避劳动原因而导致的绝对贫困,国家应该给予适当的经济救助。最低生活保障制度(简称低保)是实现“底线公平”的有效方法。所谓“底线公平”是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义而言的,是责任的“底线”。这种底线公平在体现社会公平的社会保障制度上,指的就是那些对全社会而言是最起码的、不可或缺的保障制度。“底线公平”需要解决民众温饱问题的生存需求、基础教育的发展需求以及公共卫生与医疗的健康需求等方面的建设,底线之下需求是政府不可回避的责任,底线之上则可以发挥市场机制的力量,努力实现政府、市场、社会与个人责任的结合,确保有限的资金发挥出最优效应。
1 新疆农村贫困及其低保制度运行现状
新疆农村贫困人口主要分布在塔克拉玛干沙 漠西南缘的和田、喀什、克孜勒苏和阿克苏四地(州),该区域的贫困人口占全区贫困人口的85%。新疆北疆农村的贫困人口主要沿天山、阿勒泰山分布,该区域贫困人口占全区贫困人口的15%。从低保贫困人口取得的收入来看,基本收入主要来自农业,占到农民纯收入的90%,其中种植业收入比重高达74.04%,牧业收入占15.40%。由于农户的收入来源单一,生产投入有限,劳动力大量闲置,生产条件落后,导致脱贫速度缓慢。
新疆从1999年开始在鄯善县实施农村低保试点工作,2007年7月全面启动农村低保制度,当年低保标准定为700元,对年人均纯收入不足700元的农民实行差额补助,即确定农村 低保对象家庭人均纯收入后,差多少补多少,按季度发放,确保农村低保对象的基本生活,共有129万农村人口被纳入低保范围,每个贫困农牧民每月人均补助22.3元。2008年新疆有131万名特困农牧民群众享受到了低保待遇,每月人均补助45.8元。从2009年开始,贫困标准提高为1 067元,新疆年人均纯收入1 000元以下的农村贫困人口为231.5万人,每人每月平均补助65元(见表1)。中央、自治区已给各地安排低保补助金1.6亿元,和田、喀什、克州三地州 由中央和自治区全额补助,把农村五保户全部纳入低保范围之内,对18岁以下的未成年人和60岁以上的老人和残疾人实行的是应保尽保,而对于其他年龄段的低保户,则采取岗位培训、技能培训、介绍职业岗位,鼓励他们走出去,积极地就业。在基本生活有了保障的基础上,还制定了与低保制度配套的医疗、教育、住房、取暖等救助措施,覆盖城乡居民的社会保障体系逐步形成。
表1 新疆农村贫困线、贫困人口变化
Tab.1 Rural poverty line standard and the number of rural
poor people in Xinjiang
年份
Year贫困标准线/元
Poverty Line /
RMB yuan贫困人口数/万人
Poor people number/104 people贫困人口比率/%
Poverty rate /%全国
Country新疆
Xinjiang新疆
Xinjiang新疆
Xinjiang1978100100532581986206120163311995530530143202000635670444.4200568368350520077857001291220087867731311220091 1961 06725323.5注:不包括香港、澳门和台湾地区。
2 致贫原因分析
2.1 教育水平不高、农民文化素质低、劳动力转移难
2008年全国农民人均纯收入4 761元,而新疆的农民人均纯收入3 503元,差距达1 258元。造成农民收入总体水平偏低的一个重要原因就是其收入来源单一,非农收入在总收入中所占比重非常低。农民靠打工的收入占总收入的比重低,只有不到10%,而全国的平均水平是30%,沿海省区更是达到了70%以上。目前农民收入的增长主要靠农民外出打工的工资收入,而一个人所获得的教育水阿布都外力•依米提:新疆农村贫困问题及其最低生活保障制度中国人口•资源与环境 2010年 第8期 图1 新疆农村贫困人口变化
Fig.1 Changes of rural poverty in Xinjiang平越高,迁移的可能性越大。在新疆贫困人口中,文盲、半文盲的劳动力比重一般高达50%以上,而文盲中,又有60%以上是中、青年人。南疆地区学生初中毕业生入高中升学率仅为20%左右[3],义务教育完成后,青年和成年人不能获得改善其生活水平所必需的教育机会。维吾尔族聚居的南疆农村地区,有很多初中、高中毕业的维吾尔族青年的汉语交流能力还很薄弱,他们去外地打工也与本族 文盲一样遇到汉语交流的障碍,普通话上的相对劣势使他们人才市场的竞争中处于不利地位。与汉族相比,大部分维吾尔族农民受制于文化、语言和生活习惯上的差异,人口迁移流动率比较低,影响了他们脱贫致富。
2.2 农村公共卫生事业发展缓慢,农民身体素质较差
新疆卫生资源存在着70%的农村人口利用着30%的卫生资源,30%的城市人口却享受着70%的卫生资源的现状,机构、人员、床位过剩与不足并存,分布和配置不合理。统计表明,在30个重点贫困县中有2 909个重点贫困村,没有卫生室的有2 736个占94%[4]。由于营养、卫生、医疗、保健等方面的原因以及文化程度、收入水平等因素的影响,新疆农村人口身体素质低于全国平均水平。2000年新疆人口平均预期寿命67.41岁,距离全国平均水平71.4岁差3.99岁,据第三次全国卫生服务调查,新疆农村致贫原因是因缺乏劳动力占21.1%,因自然条件和灾害39.3%,因病伤占20%[5]。新疆仍然是全国传染病、地方病及慢 性非传染病的高发区,各类传染病的总发病率为297.58/105人,高于全国平均水平。在农 村常见的疾病是伤寒、消化系统疾病、肝炎、肠炎、麻疹、肺结核等。感染性疾病主要与生活环境、卫生条件、生活习惯有密切关系。
2.3 农民缺乏对自身利益的表达意识
由于农民的文化素质低、信息的不对称,村民自治并不完善。当前农民的利益表达渠道单一,制度内需求表达渠道主要是人大代表。虽然人民代表大会制度体现了最广泛的民主,也是群众需求表达的有效途径。但是,现行人大代表选举程序并不能确保当选代表和选民间的利益代表关系,而且选民对于当选代表也缺乏监督、罢免的权利。现实中,当选人大代表的大部分是农村干部、农村致富能手,这些群体大部分是农村的富裕阶层,他们不能完全代表大多数贫困农民的利益倾向[6]。当前村级民主建设中还存在一些不可忽视的问题,即少数民族农民权利意识和政治参与意识薄弱,在民主选举中,违法和侵权事件时有发生,在民主决策中,有些村在决策重大村务时,干部说了算,把村民自治变 成“村干部自治”。
2.4 自然环境恶化,人均耕地减少
农业经济占主导地位的新疆,自然环境对农民收入的影响很明显。新疆人类生产生活的活动局限于被沙漠戈壁分隔的占地面积4.3%的绿洲范围内,绿洲距离平均在100 km以上。新疆是中国荒漠化土地面积最大、分布最广、危害最严重的省区,风沙、干旱、荒漠化、盐渍化、水土流失等生态问题长期制约着经济社会发展。新疆沙漠化土地面积正以400 km2/a 的速度不断扩展,有30个贫困县基本处在风沙区。观测资料显示,35年间,新疆沙漠面积增加了960 km2,流沙面积增加了3 820 km2,为沙尘暴的产生提供了丰富沙源[7]。新疆农民人均耕地面积由1994年3.81亩减少到2005年2.14亩。中南疆平均2.5亩,克州1.4亩、喀什2.4亩、和田1.5亩。虽然新疆开垦耕地数量逐年,但是,增加的耕地集中在少数种植大户手中,少的百亩,多的几千亩。贫困农村因人口增加而人均耕地下降,引起贫富差距不断增加。
2.5 市场因素对贫困农民的冲击日益加剧
2007年实施农村低保政策的同时,商品价格也开始上涨。2008年新疆居民消费价格指数呈大幅度上涨之势,涨幅达到两位数,全区居民消费价格总水平同比上涨10.6%,高于上年同期7.6个百分点,个别品种(如磷肥、农用柴油等)涨幅超过25%,食品类上涨了27.1%,特别是羊牛鸡肉价格涨幅超过100%以上,商品价格的上涨速度超过了农民收入的增长速度,低保对贫困农民带来的补助被商品价格上涨所抵消[8]。农业生产资料价格指数持续上涨,来自于土地的收入已经大幅下降。市场的变化对贫困农民的冲击日益加剧,近年来新疆的大宗农产品棉花价格的下降对农民收入的影响较大。
2.6 农村社会保障制度不健全,保障水平低
目前新疆农村社会保障体系仍不健全,主要表现在农村社会养老保险覆盖面低,农 村合作医疗销比率不高、低保补助少,同时失地农民社会保障问题严重,农民工的社会保险基本处于空白,困难群众多方面的救助需求与社会救助制度不相适应的矛盾比较突出。农村五保户供养制度,虽然已经建立了50年,但在广大农村地区,仍然存在应保未保,保障政策不落实,保障标准过低的问题[9]。大部分医疗费用还是农民自己承担。2009年,全国开始 实施人均1 196元的扶贫新标准,而新疆的贫困标准1 067元,差距是129元。农村低保提供的保障水平还是较低,2009年还提高到65元,低于全国82.3的水平。虽然农村“低保”补助水 平逐年提高,对目前的社会消费水平和商品价格水平来说,这个补助水平还是较低,很难保 障最低的基本生活。3 农村低保制度存在的问题
3.1 制度理念不科学,制度不完善
农村“低保”制度设计理念中,重生存轻发展,更多的是突出维持社会救助对象基本生活,而不是谋求社会救助对象长远发展上。诚然,维持基本生活是社会救助最基本的功能,但这也是浅层次的目标。长远的目标应侧重于社会救助对象的自我恢复、发展等能力建设上。现在很多农村地区的“低保”制度还是延续着一些传统的农村社会救助项目;还有一部分农村贫困群体得不到救助和补助,尤其是一些突发情况造成生活困难的群体,如生产经营不善、家庭成员生病、孩子上学而处于困难的农民等,他们一部分没有被纳入农村低保范围之内,住房、教育、司法救助处于零散的、随意的救助阶段;因监督不力、缺乏专门培训的民政干部等原因,工作中存在一定的感情低保、亲人低保、关系低保等现象。
3.2 保障水平低,资金缺乏充足的资金保障是低保制度有效运行的前提条件。农村低保资金来源主要有以下三条道路: 一是农村低保资金纳入地方财经预算;二是地方福利彩票公益金中安排资金;三是社会捐助 。新疆贫困县的财政自给率为20%左右,地方财政无力对农村低保进行支持。最低生活保障 线的制定用“以钱定人,以钱定量”方法,存在投入少、低标准、覆盖面窄、事情难办等问题。农村低保标准偏低,远不能满 足农村困难群众的实际需要,仅在一定程度上缓解其困难,达不到保障基本生活的效果,而每个月65元的补差标准相对于当前的物价水平来说,也只能是杯水车薪;而城市低保月人均补助155元,是农村低保的2.4倍。农村 低保工作中,重“制度”覆盖率,轻“水平”覆盖率的现象很普遍。
3.3 缺乏其他社会保障制度的衔接性
中国农村最低生活保障制度是对传统农村社会救济制度的改革和创新。农村社会保障制度是由社会救助制度、社会保险制度、社会福利制度和农村优抚安置制度等组成的完整体系,各项制度功能各异,作用不同、缺一不可。目前大部分农村已建立农村合作医疗和农村低保制度,其他是零零散散的存在。管理机构涉及民政、卫生、教育、劳动与社会保障、财政、农业、扶贫等,部门之间沟通不畅、工作不顺,增加制度运行成本。而且由于农村各种社会保障制度建立的先后顺序、力度、实施范围不同,造成了与农村低保很难衔接的问题。很多农民因病致贫和农村老年人由于没有养老依靠而均被列入农村低保范围。如果新型农村合作医疗和医疗救助制度以及农村养老保险制度在农村有效实施,这样一部分低保对象的生存问题就可以通过其他社会保障制度形式得到解决,从而就可以让出更多的资金来扩大低保的有效范围,能够惠及更多需要保障的农村贫困群体[9]。
4 制度改革与发展方向
4.1 增强贫困人口的发展能力,注重发挥其主体作用
2007年10月17日联合国的第15个国际消除贫困日提出:“贫困人口是变革者”,意在强调贫困人口自身在消除贫困中不可替代的作用。各国反贫困政策基本上是从两个方面开展,一是直接生活救助,二是各种发展型救助。发展型救助是以特定的贫困群体或贫困区域为对象,提供他们缺少的生产要素(资本、技术、管理经验等),促使其利用当地的资源条件,依靠自身的努力来发展当地的经济,以提高生活水平和摆脱贫困。发展型救助政策的目标是要从根本上消除贫困,其核心是针对贫困者的致贫因素,通过改变这些致贫因素而消除贫困[10]。对于那些有劳动能力的低保对象进行必要的知识援助与精神援助,帮助与鼓 励他们自谋职业,实现劳动自救,让他们意识到进入低保不受歧视,退出低保光荣,推动他们早日告别低保制度。政府应该在综合考虑维持农民最基本生活的物质需要、保持农村经济发展水平、各级地方政府财政的承受能力和物价上涨指数的基础上,按照低标准、广覆盖的原则,适当调整最低生活保障标准。从低保制度设计上,重视低保对象的知情权、参与权和决策权。
4.2 农村低保应与其它社会保障项目相结合
低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求,缺乏相关配套的社会保障措施和优惠政策,保障对象是很难摆脱贫困的,即使暂时的摆脱贫困,也会因为多方面原因而重返贫困。如考察美国反贫困项目、社会保障项目在反贫困方面发挥重要作用。社会保险能够消除一半左右的贫困,现金福利能够减少大约11%的贫困,加上食品卷之后能够减少另外4%的贫困[11]。应处理好最低生活保障与开发式扶贫的关系。最低生活保障是对人最基本生 活条件的保障,是人生存下去的基础保障。而开发式的扶贫,是为有能力者创造有利的外部环境,帮助其走出贫困的手段。从性质上讲,开发式扶贫是最低生活保障的必要补充或者延伸,其本身不能代替最低生活保障。农村低保保障生存,开发式扶贫促进发展。通过不断完善农村合作医疗制度和医疗救助制度,提高其报销标准和补助水平,可以避免贫困农户因病返贫、因病致贫,提高健康水平。农村社会养老保险制度的建立和覆盖面的扩大,有效地防止农民的因老致贫,保障无虑无忧地过度余生。医疗救助、农村安居房、教育救助、司法救助、自 然灾害救助等社会保障制度的不断完善和各项制度之间的相互衔接,有效地减少农村贫困问题,除保障农民的基本生活外,还给他们提供自力更生、自我发展的机会,提高农村低保制度的效率。
4.3 增加农村公共产品供给
自然条件和环境的恶劣仅仅是贫困发生的必然条件,并不是充分条件。一个方面,如果存在收入再分配的制度和机制,低于贫困线的家庭能够得到及时和有效的救助,贫困完全可以避免。另一方面,如果政府能够向贫困地区增加投资,自然条件是可以改变的,一旦贫困人口不再受制于恶劣的自然条件,他们也就很容易脱贫。从这个意义上说,贫困的发生是与一定的制度背景分不开的[12]。最低生活保障是一个综合性的社会救助体系,这个体系不仅包含最基本的吃饭问题,还应包括医疗、养老、教育、就业、投资等内容。所以,建立农村低保制度不仅以救助为目标,而应以摆脱贫困为宗旨,是解决农民“贫有所靠”的问题。地方政府对扶贫政策方面,增加农村公共事业方面的资金投入是带来脱贫致富的效益。要结合新农村建设,继续坚定不移地实施好农村教育、医疗卫生、抗震安居工程,加大农村交通、电力、广播电视和防病改水、沼气等基础设施建设力度,不断改善农村居民生产生活条件。这些条件的改善,将提高农民的人力资本和物质资本能力,有利于他们的转移就业和脱贫致富。
4.4 完善农村低保制度的管理机制
农村低保工作关系边疆民族地区各族农牧民的福祉,关系党和政府在各民族心理中的威望。新疆少数民族聚居的农村地广人稀、多民族、多宗教、多文化、多语言。经济社会发展较滞后,低保对象多、需求大、低保工作繁重、复杂与辛苦,对低保对象的管理、服务和调查的难度很大。完善农村低保制度要靠专业化的社会工作者队伍。重视边疆民族地区社会保障专业学科建设和人才培养,专业训练的社会工作者从事农村低保工作,提高偏远农村社会工作者的工作条件和生活待遇。加大低保工作的信息化管理水平,建立科学的农民家庭收入和家庭财产核算制度,尊重农民对低保工作的参与权、知情权,建立能进能退的低保动态管理制度,推进针对临时性突发困难的临时救助制度建设。
目前,新疆农村低保制度发展为从解决基本生活问题的单一生存救助走向医疗、教育、住房、取暖等多项内容的复合型救助。救助范围已从最困难的低保人群向低保边缘人群和其他特殊困难人群延伸,救助方式也已从传统的临时应急救助向常规性、制度性救助转变。现在主要问题是农村低保制度要不断完善、水平要不断提高、覆盖面要不断扩大,纯粹的基本生活保障向多样性的发展性保障转变。让贫困家庭享受到社会经济发展的成果、社会的温暖。新疆农村扶贫开发政策和低保制度的不断发展和完善,对提高各族农民生活水平、加强民族团结、实现社会稳定、促进社会公平、构建和谐社会等方面发挥重要作用。
(编辑:王爱萍)
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Rural Poverty and the Subsistence Allowance System in Xinjiang
Abduwali Himit
(Institute of Politics and Public Administration, Xinjiang University, UrumqiXinjiang830047, China)
Abstract The main reason of rural poverty is lack of social security system, unfair educa tion and unequal rights. Establishing and improving the rural subsistence allowa nce system is to protect farmers basic living rights, and is the last safety sys temof the social security system. This paper discusses that causes of poverty in rural Xinjiang are backward educa tion, poor public health conditions, lack of rural rights, deterioration of thenatural environment, market factors and lack of social security system. Then the paper analyzes problems the rural subsiste nce allowance system at present. Finally the paper puts forward some suggestionsabout the est ablishment and improvement of rural subsistence allowance system in Xinjiang: en hance the development capacity of poor people, combine the rural susbsistence allowance system with other socia l security programs, increase the supply of public goods in rural areas, and impro ve the management mechanism of the rural subsistence allowance system. Continuous improvement of rural subsistence allowance system plays an important role of raising living standards of farmers, strengthening national unity, achieving socialstability, promoting social equity and building a harmonious society.
Key words Xinjiang; rural poverty; subsistence allowance