党的十一届三中全会后，党和国家非常重视发展社会主义民主，健全社会主义法制，坚持和完善人民代表大会制度。民主法制建设的重大进展，为地方人大工作创新和发展提供了充分的可能性和广阔的舞台，其中“广东人大现象”和“海淀人大现象”的形成和发展就是两个突出的事例。总结、比较“广东人大现象”和“海淀人大现象”对于进一步推动地方人大工作迈上新台阶有一定的积极意义。
一、“广东人大现象”和“海淀人大现象”提法的由来
（一）“广东人大现象”提法的由来
2000年9月，山西出版的《人民代表报》刊出一篇题为《人大工作中的“广东现象”》的文章。文章开篇写道：“今年以来，人大工作中出现了一种令社会、令国人非常关注的‘广东现象’。”并列举了当年广东几件反映人大行使职权比较有影响的事件，将其概括为“广东现象”。此文随即引起舆论的极大关注，“广东现象”的提法传遍全国。全国、省、市各大新闻媒体有关广东人大的报道大幅增加。
（二）“海淀人大现象”提法的由来
改革开放以来，海淀区人大代表高度自觉依法履职，海淀区人大及其常委会充分尊重和高度重视代表的主体地位，“围绕中心抓重点，依法监督把握度”，在行使法定职权的方式、方法等方面作了许多有益的探索和实践，从而形成浓厚的民主氛围，人民群众的意见和呼声得到充分反映和表达，人大工作充满生机和活力，促进海淀“一府两院”不断改进工作方式，对北京市坚持和完善人大制度发挥了带头作用。因此，到了20世纪90年代中期以来，不断有北京市领导将之称为“海淀人大现象”。后来，“海淀人大现象”的提法，引起了北京市人大常委会的关注和重视，再加上一些媒体的宣传报道以后，“海淀人大现象”的提法不胫而走。
二、“广东人大现象”和“海淀人大现象”的形成和发展
（一）“广东人大现象” 的形成和发展
１.质询现象标志 “广东人大现象”的诞生。“广东现象”最早发端于广东省第八届人民代表大会期间（1993~1997年）。1994年7月6日，广东省八届人大常委会审议通过了《广东省城镇房地产权登记条例》，条例于1994年9月1日生效。然而，广东省国土厅在同年8月，先后两次向省内下属国土局发出“传真电报”和“紧急通知”，致使上述《条例》未能如期实施。广东省人大代表们认为，省国土厅的做法是一种严重的违法行为。1994年11月10日，21名广东省人大代表联名对广东省国土厅提出质询案。在质询会上，省国土厅厅长承认，他们以电报方式提出实施意见是不妥当的，电报中的一些话，损害了人大立法的严肃性。质询会结束后，省国土厅立即下发了《关于撤销我厅两份电报的通知》。这件事被人们看成是“广东现象”诞生的标志。
1998年1月，在广东省九届人大（1998~2002年）一次会议的表决现场，深圳市代表团的28名代表对当时的省高级人民法院院长麦崇楷所作的工作报告投了弃权票。在那个时候，在人大会议上投弃权票还是相当罕见的事，弃权完全可以被解读为“非常不满”。这之后，“环保局事件”再次轰动了全国，“广东现象”这个名词也不胫而走。
2000年1月25日，在广东省九届人大三次会议上，佛山代表团25名省人大代表对广东省环保局提出《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的质询案》。当时，省环保局副局长对代表的质询遮遮掩掩，说假话。后来，代表们把事先调查中得到的证据和照片都摆出来了。面对代表的不满，省环保局还是没有拿出进一步措施。广东省人大代表们终于向大会主席团提出建议，要求撤销那位省环保局副局长的职务。
２.预算审查备受瞩目。2004年8月，广东省人大财经委与省财政厅实现联网，广东省人大财经委可以从网上直接查询、监督每一笔政府财政支出。这一新举措，通过现代技术手段使政府财政真正成为“透明钱柜”，使监督更具有了可操作性，备受全国瞩目。
３.监督逐渐形成全省效应。2003年10月28日，广东省连州市十二届人大常委会审议市政府《关于进一步落实国务院〈生猪屠宰管理条例〉议案办理情况报告》，认为连州市政府办理代表议案中存在责任不明、落实不力、办理质量不高等问题，表示不满意，以零赞成票否决了这一报告，不同意议案结案，交由连州市政府继续办理。2003年12月10日，广州市人大常委会决定召开《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的监督听证会。来自广州各界的13名普通市民与来自环卫局、城管支队和工商局有关部门的另3名听证陈述人和20名听证旁听人，就公布实施了6年之久的《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的实施效果和执行情况，展开近4个小时的陈述和辩论。这是广州市民第一次与政府部门面对面，公开评说政府执法。由于监督听证会在全国尚属首次，上海市人大常委会也派员前来“取经”，旁听了监督听证会。
（二）“海淀人大现象”的主要表现及其形成和发展情况
“海淀人大现象”是一个不断丰富和发展的过程。上世纪90年代中后期，在区委、区人大常委会的支持下，代表们充分利用法律赋予的权利，通过创新发展“老五篇”不断丰富人代会会议形式，以更好地代表人民当家作主。在上世纪末以来，海淀人大积极探索常委会组成人员的结构优化和改革的新路子，努力扩大公民和代表积极有序参与常委会工作的途径，尝试加强常委会自身监督的新办法、新形式。这些人大工作的创新形式，不仅是充分发扬民主和代表高度自觉履职的结果，而且更是为代表充分发挥主体作用提供了制度化、程序化平台，使代表的理念得以实现，可以更加有效地议大事、监督大事、为群众代言，推动代表传统届届相传、代表履职以老带新，自觉接受选民监督。
１.“老五篇”的形成和发展。“老五篇”是指大会代表自由发言、大会专题座谈会、代表与市长座谈会、询问大会、区选市代表与区代表联席座谈会。
所谓大会代表自由发言，就是指在北京市海淀区人民代表大会上，围绕审议的各项工作报告，安排代表发言，由各个代表团推选的代表在大会上直接表达意见和建议。自1958年起，海淀区第三、四、五届人代会，就曾安排大会发言，但主要是政府部门作工作报告和代表作表态性发言。海淀区第七届人代会上一些代表要求在大会上自由发言，海淀区八届人大一次会议上，要求安排大会发言的呼声更高。海淀区八届人大二次会议根据代表要求，大会安排了个人发言，由于经验不足，致使一些政府部门的代表发言占据了较长的时间，一些强烈要求发言的代表不能遂愿，纷纷要求规范大会发言制度。通过几届人代会的探索和完善，自1984年海淀区八届人大三次会议起，代表大会发言成为海淀区人代会的一项会议制度。大会每次专门安排半天时间给代表在大会上发言，发言的代表由代表自愿报名经各代表团推选产生，原则上每个团推荐2名，代表也可以直接向大会自愿报名发言，一般发言总人数在25人左右，发言时间规定每人6~8分钟。发言代表都准备详细的书面材料，就各自关心的问题自选题目在大会上发表意见和建议。
所谓大会专题座谈会，就是指在海淀区人代会期间，组织召开不同类型的专题座谈会，由各个代表团推选的代表围绕座谈会的主题进行座谈。自1981年七届人代会起，围绕海淀区经济和社会发展的重点、难点、热点、焦点问题，大会专门安排半天时间组织专题座谈会，主管区长与代表进行深入讨论研究。专题座谈会由区人大常委会副主任主持，主管区长和各部门负责人到会听取意见，并负责解释和回答代表们提出的问题。七届人大二次会议安排了驻区机关、大专院校、部队等专题座谈会，提出了大学“办社会”困难多，商品供应不如城区，社会治安要加强，希望把海淀办成科教、旅游、文化特区等问题。八届人大二次会议安排财贸、交通、教育、市政和科技座谈会，提出发挥海淀优势、办科技特区的设想。九届、十届、十一届人大历次会议均安排以执法现状、新技术产业开发试验区为内容的座谈会。此外，还召开了廉政、治安、教育、经济、农村等专题座谈会。十一届人大二次会议分团、组专题讨论了《海淀区教改试验区规划》。十届人大二次会议组织了海淀区“八五”规划总纲要的专题审议会，此次会议构筑了海淀区“三区”战略目标的框架。专题座谈会一直延续至今。
所谓代表与市长座谈会，就是指在北京市海淀区人代会期间，邀请市领导与代表们面对面座谈，直接听取代表提出的意见和建议。早在1988年北京市海淀区九届人大三次会议召开的“新技术产业开发试验区”座谈会上，时任北京市副市长的张百发同志就出席了座谈会。1990年4月25日至27日区九届人大五次会议期间，时任北京市委副书记的汪家镠、副市长陆宇澄参加了教育座谈会。此后，每次人代会均有市领导与代表座谈，李其炎、贾庆林、范伯元、刘志华等几任市长或副市长都应邀来过海淀人大参加座谈会。在每年的区人代会代表会前活动中，由各代表团提出邀请市委、市政府领导参加座谈会的要求，区人大根据多数团的意见向市领导反映，再由市委、市政府根据情况决定。市领导还带领市政府有关委办局的主要负责人参加座谈会，听取代表的意见和建议。代表们提出的问题涉及教育、科技、试验区、市政道路、环境治理、人才政策、勤政廉政、治安等方面的问题，每次座谈与会市领导都作讲话，代表所提出的建议、意见基本给以满意答复或得到解决。区十二届人代会期间，市长刘淇曾经邀请海淀区部分代表到市政府参加座谈会。自区十二届人大二次会议后，市领导改为在市人代会上到海淀团参加座谈会的方式听取意见。
所谓询问大会，就是指在海淀区人代会期间，由区人大常委会和“一府两院”的各个单位在主会场设询问台，由区各单位负责人直接接受代表询问，听取代表的批评建议。从1990年海淀区九届人大五次会议开始至今，每年的大型询问活动都安排在大会开幕第一天的晚上，时间2个小时左右，区人大常委会和区政府各委、办、局及法院、检察院在大会的主会场设几十个询问台，区长、人大常委会主任、副主任、副区长及各单位负责人都到场接受代表询问。在询问会上，各部门领导对代表的询问可以直接答复的均当场答复，不能直接答复的登记在案，作为批评建议处理。代表通过询问活动对有些情况进行了解或提出意见建议以后，就不用在会议期间再提出批评建议了。
所谓区选市代表与区代表联席座谈会，就是指在海淀区人代会期间，邀请区选的北京市人大代表列席会议，并组织区选市代表与区代表座谈，区代表就本区需要市里解决的问题直接向市代表反映。从1990年海淀区九届人大五次会议开始至今，大会专门安排半天时间组织区选市代表与区代表联席座谈会，使市代表能够直接听取区代表的意见和建议，将区人代会上普遍关心的、超出区属职权范围的热点、难点问题带到市人代会上，争取得到市政府有关方面的支持，以促进海淀更快更好地发展。许多市代表还借机向区人大汇报自己履行职务的情况并征求意见，自觉接受区代表的监督。例如，区十二届人大二次会议举办了市、区代表座谈会，共有289名代表参加了座谈，其中市代表42人。座谈中，代表们对公共交通、道路建设、职工生活、水土资源保护、外来人口、人事制度改革等十几方面共计161个问题进行了讨论，需要市代表继续向市里呼吁的问题达80多件。
２.设立“专委”及常委会组成人员结构优化。设立人大常委会专职委员是海淀区人大常委会在新形势下立足海淀人大工作实际，围绕加强地方人大常委会组织建设、优化常委会组成人员结构所进行的有益探索和尝试。在市委、市人大常委会和海淀区委的指导支持下，海淀区从第十二届人大常委会开始设专委，到第十三届人大常委会达到五名专委，占常委会组成人员总数的17%，专委和驻会委员人数达到了总数的55%。从近两年的实践看，海淀区人大常委会设立专委方向是正确的，符合宪法、地方组织法和党的十六大精神，有效地提高了常委会工作质量和效率，得到了普遍认同。
从第九届人代会起，海淀区人大就不断把那些在人民心目中有重要分量的优秀人大代表提名、选举为区人常委会组成人员。像吴守伦、高扬、林生香、王文京等普通人大代表先后担任过海淀区人大常委会委员，甚至副主任。他们积极奉献、态度鲜明、勇于谏言，为提高常委会的履职水平发挥了积极的作用。例如，林生香、吴守伦等区人大常委会委员就曾向海淀区第十届人大常委会提出了《区人大常委会应认真总结经验，加强对“一府两院”的监督》的议案，经区第十届人大常委会第二十次会议审议，决定予以立项，为加强对海淀“一府两院”的监督发挥了积极的作用。这种优选人大常委会兼职组成人员的做法也是海淀人大优化常委会组成人员的重要措施。
３.人大代表列席或旁听人大常委会会议。为了使人大常委会更好地发挥作用，海淀区十二届人大常委会已经安排了各联组代表轮流列席常委会会议。在海淀区十三届人大一次会议期间，部分海淀区人大代表认为区人大常委会在人大闭会期间的工作非常重要，如果有一部分热心区人大工作的区人大代表每次都列席或在未获得应邀列席人大常委会会议时，通过旁听人大常委会会议，有利于加强代表对常委会的监督。为此，部分代表提出了《建议把普通区人大代表列席区人大常委会会议的工作制度化》的建议。他们自愿组织了列席区人大常委会会议的小组，得到了区人大常委会领导、区人大常委会办公室和区人大代表联络室的支持，由小组中的部分成员列席或旁听区人大常委会会议。在每次列席或旁听会议后写出情况汇报，并根据常委会的情况提出评议意见和建议，反馈给区人大常委会组成人员。目前，该小组成员已由7名扩大到18名，并扩大了工作内容，除列席或旁听常委会会议外，还关注关心区人大常委会各工作委员会的工作情况和区政府当年议案办理情况。这种做法得到了区人大常委会领导和代表们的肯定。
４.人大代表高度自觉依法履职情况。北京市海淀区有一批依法履职水平高、敢于讲真话、提意见不留情面、问题抓得准的代表。这些代表以人民的意愿为内容开展工作，经常领衔提议案，或对政府工作提出批评和意见。其中有代表在人代会上一次就提出50多件建议。
海淀区人大代表热情高，主人翁意识强，对问题抓住不放，对没有解决的问题连续提出，不解决问题决不罢休。如对北京市清河、小月河的治理和清河医院的修建，代表们连着提了好几年，代表换届，但对问题的关注不变，终于使问题得到了彻底的解决：小月河的治理问题，代表们从第九届人代会开始持续关注，一直到十二届彻底解决为止；“清河要清”也早在1993年的海淀区十届人大五次会议上就被提了出来；清河医院的修建问题也是连续提了两三届。
海淀区的一些代表定期接待选民，直接听取他们的意见，解答他们的问题，自觉接受监督，并把一些亟待解决的“热点”、“难点”问题，用写“建议”的形式反映给区人大或带到人代会上，或直接与政府有关部门的领导沟通反映情况，使选民的问题得到了及时解决。区十二届人大成立街道人大工委以来，大部分街道人大工委建立了人大代表接待制度。代表们通过走访选民、与选民代表座谈、填写记事簿、设立代表信箱、公示电话或电子邮件、印发工作简报等方式加强与选民的联系。最初，由一部分代表自发以各种方式每年向所在选区的选民汇报一年来的工作为起点，在此基础上海淀区于2001年开始由各街道工委组织区十二届人大代表向所在选区选民作届中述职。2005年7月，区选市代表在区代表联组向区代表述职，在100名市代表中，有59名当面述职，39名书面述职，述职率为98％，从而加强了区选市代表接受原选举单位监督的自觉性。
三、“广东人大现象”和“海淀人大现象”形成和发展的根本条件
中共广东省委和北京市海淀区委的正确领导和积极支持是“广东人大现象”和“海淀人大现象”得以产生和顺利发展的一个最根本的条件。 “广东人大现象”和“海淀人大现象”都是在党委的正确领导和积极支持下逐步发展起来的。广东省委和海淀区委通过不断加强和改善对人大工作的领导而不断提高自己的执政能力，通过支持人大开展工作创新而达到自己工作的创新。中共广东省委和海淀区委支持人大及其常委会依法履行职权，制定加强人大工作的意见，从而为人大工作提供了宽松的政治气氛和开展各项工作的较大空间。
广东省人大和北京市海淀区人大也加强与党委的联系和沟通，围绕党委中心工作依法开展各项活动，凡重大事项均向党委请示报告，征得同意后再行动，使党委的正确决策得到人民群众更自觉的拥护和更广泛的支持。
四、“广东人大现象”和“海淀人大现象”的本质和影响
“广东人大现象”和“海淀人大现象”都是生动、具体和成功地体现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的典范。
“广东人大现象”和“海淀人大现象”的形式、内容和效果说明，只有坚持和完善人大制度，才能具体实现党的领导，才能加强和改善党的领导，才能改革和完善党的领导方式和执政方式，从而提高党的执政能力；同时也充分说明，人大制度是保证我们国家兴旺发达、长治久安的根本政治制度。
（作者系北京联合大学人大制度研究所教授、博士）