中小学生均教育经费以及师资队伍状况进行分析，发现我国农村义务教育存在的问题，从发展型社会政策的视角提出相应政策建议，以期为推动农村义务教育发展提供依据。
关键词 发展型社会政策；“新常态”；农村义务教育；财政制度
中图分类号 S-01文献标识码 A文章编号 0517-6611（2016）11-255-03
生产成本上升，技术进步方式变化，投资收益率下降，出口导向型增长不可持续，这几个因素使得中国经济进入了一个“新常态”。这个“新常态”的表现就是经济增长率下降，滞胀隐患出现，就业压力减小，消费占比提高，产业结构从劳动密集型向资金密集型和知识密集型转换，以及对自主研发的需求增加。在新的发展阶段出现的新机遇、新条件、新失衡等，正逐渐成为经济发展中较长时期稳定存在的特征[1]。
过去的一年中，“新常态”得到了各界的广泛关注，转型、优化成为各领域改革的重点，教育领域也要紧跟发展节奏，形成相应的教育新常态。财政政策在发展教育中起着重要的保障和促进作用，如何改革农村义务教育财政制度成为义务教育均衡发展，实现教育公平亟待解决的问题。发展型社会政策注重协调发展、以人为本和人力投资等基本理念，在很大程度上同“新常态”不谋而合。因而，发展型社会政策理论不失为审视和解决问题的新视角。笔者力图通过分析我国农村义务教育状况，发现农村义务教育财政制度存在的问题，从发展型社会政策的视角提出相应政策建议，为推动农村义务教育发展提供依据。
1 “新常态”及发展型社会政策内涵
1.1 “新常态”下的基础教育 对于发展的认识和理解，人们早已抛弃单纯的经济发展论，将社会发展一同注入发展的内涵中，发展目标和机制更加多元化。“新常态”下的发展必然是绿色协调的，实现教育资源的有效配置，促进教育公平是教育“新常态”的基本内涵。我国是人口和教育大国，农村基础教育涉及范围广，其发展水平是国家综合素质的一种体现。农村地区作为实施义务教育的重点和难点，在基础教育中占据更加突出的位置。但现实是，我国义务教育的发展仍较为滞后，特别是农村地区，最为薄弱，这相对于其在我国教育系统中的基础性地位和重要性而言是极不协调的。
我国正迈向一个发展的新阶段，不再强调仅有速度，缺乏质的增长的发展模式。只有真正遵循优先发展教育的重要战略，解决教育中的各种问题，抓住发展动力源，才能引导我国在未来的发展中继续保持先进地位。
1.2 发展型社会政策 发展型社会政策改变了传统的社会政策观，不再将其视为经济政策的附属品，挖掘了深层社会政策与经济发展的互补关系，拓展了传统社会政策领域至更多的民生领域，更加强调教育的重要性。发展型社会政策的基本理念主要有：①特别关注对人力资本的投资，增强贫困人群，特别是弱势群体的社会生存能力；②注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济发展和社会福利发展相互融合，相互促进[2]，强调政府有必要在发展人力资本，进行社会投资方面进行努力，而不是只注重于社会再分配。与此相应，政府公共投入的重点应该在教育、文化、卫生建设等方面。可以说，发展型社会政策内涵包括了注重发展教育，特别是基础教育，重视教育公平。
发展型社会政策不但致力于经济社会协调发展，而且致力于人的发展，而农村义务教育财政政策本质就是通过合理的财政政策来保障农村义务教育的发展，这二者之间有着共同的价值取向。因此，走发展型社会政策的道路是十分自然的选择[3-5]。
2 我国农村义务教育现状及财政政策分析
农村义务教育在不断的政策探索中得到了发展，但仍然存在诸多问题，分析农村义务教育的现状，能直观反映出教育财政政策是否真正发挥作用。
2.1 我国农村义务教育现状
2.1.1 生均教育经费。相关资料显示，2000～2014年，农村小学生均预算内，事业费都低于同比当年全国水平，且增长率由2001年的33.4%降至2014年的8.0%，尤其是2007年之后，除2011和2012年外，农村地区的小学生均预算内教育事业费增长率一直处于下降状态，从峰值38.44%一路下跌。另外，2000～2007年，农村同比全国水平的差值几乎处于水平状态，说明这期间差距一直没有减小，农村义务教育生均教育事业费一直没有得到改善。2008年之后的3年里，差距不减反增。2014年二者之间的差距达到近年之最。这里仅显示了全国农村的平均水平，在某些偏远的中西部农村，情况往往比全国平均状况差。
图1显示，同比全国初中生均预算内教育事业费水平，农村都存在差距，且两者的差距并无减小。图1中折线在2007年以前变化较为平缓，波动幅度不大，但2008年之后，全国和农村初中生均教育事业费都开始上涨，且增幅逐渐加大，但是二者之间的差距总体上也呈现出扩大的局面。特别是2013年后，增幅下降尤其明显。从以上两方面可以推断，我国城乡义务教育资源配置不公平，更多的教育经费流向了非农村义务教育。
2.1.2 师资水平。师资水平主要是由数量、质量决定的。通过对《中国农村统计年鉴》进行检索可知，2013年我国农村小学教职工数为218.9万人，其中专任教师219.9万人，初中专任教师73.1万人。而当年全国小学教职工数为549.49万人，专任教师558.46万人，师生比为16.76∶1；初中教职工392.88万人，专任教师348.10万人，生师比为12.76∶1（数据来源于新华网2013年全国教育事业发展统计公报）。农村地区，尤其是偏远农村地区，存在严重的教师结构性缺编现象，农村教师教学负担重，承担多门学科的教学，无法保障教学质量。
另一方面，城乡优质教师的分布也极不均衡，呈现“集中成块”的特点。在农村，小学、初中的中级职称或以上的教师比例与城镇存在较大差距。另外，目前在农村中还有相当数量的代课教师，由于工资待遇和实际生活条件比较落后，在一定程度上影响了教学积极性。相较于城市而言，农村教师变动工作更加频繁，引发不合理流动状况，扩大了农村教师短缺的矛盾和优秀教师流失现象，严重影响农村教师队伍的整体素质。
2.2 我国农村义务教育财政政策存在的问题
2.2.1 公共财政投入仍不足，经费投入仍然缺乏制度性保障。2012年我国财政性教育经费占国民生产总值4%的目标首次达成，距离1993年该目标的提出历经了20年。在教育经费投入总量本就不足的情况下，农村义务教育的占比则显得更加匮乏。相关统计年鉴数据显示，2009年以来，我国农村义务教育投入占GDP的比重有所下降，2013年仅为1.01%，同发达国家2%～2.5%的标准相比还有差距，投入总量不足的问题还要进一步解决。虽然此后进行了完善，但政策还存有明显的渐进性，改革不够彻底。如2005年新的“分项口、按比例”分担的农村义务教育经费保障机制仍局限对新增缺口的补助。总体而言，有利于农村义务教育健康发展的财政体制并未真正建立，经费保障长效机制仍缺乏根本性的转变。
2.2.2 义务教育经费投入存在城乡及区域间不平衡。我国长期存在着城乡二元结构，城乡的经济发展水平和财政收入的差距使得城乡的义务教育经费投入不平衡。整体来看，地区之间的教育经费和办学条件存在不同程度的差异，区域经济的非均衡发展是造成经费投入不均衡的重要因素。其实，这种区域间的不平衡还延伸到区域内部，比如京津冀地区。河北省无论是地方政府教育经费财政投入，还是中央财政教育经费投入，都落后于北京市和天津市。虽然我国城镇化水平在不断上升，但实际国情是我国仍存在广大的农村地区。在许多农村地区，学校基础设施差，办学条件简陋，教师工资水平低下的问题依然存在。在贫困农村，一位教师教授几门课程的情况并不少见，甚至有的小学仅仅只有一位教师。由此可见，义务教育经费投入城乡和区域间的不平衡问题还需要进一步解决。
2.2.3 针对农村义务教育的财政转移支付制度不完善。自分税制改革以来，政府间的财政转移支付虽然已基本成形并逐渐走向成熟，但是农村义务教育财政转移支付制度仍然处在初级阶段，还存在许多不规范：①当前所需转移支付资金不足，两种不同的转移支付形式的实际收效有待提高。②中央的转移支付总额难以弥补县财政的不足和缺口，还需要进一步优化转移支付的形式。③转移支付金额的确定受主观因素影响大，缺乏科学论证，在补助数额的确定上，受基数及人为因素影响大。④政府间的负担责任划分不明确，转移支付资金的下达缺乏科学依据，监督机制不完善。应该说，分税制改革至今二十多年，仍没有建立起科学、合理的转移支付制度，没有从根本上解决农村义务教育发展需要解决的财政困境。
3 走发展型道路：农村义务教育财政政策建议
针对目前所面临的诸多问题，我国仍需对农村义务教育财政制度加以调整与完善。为此，从发展型社会政策视角出发，提出如下建议。
3.1 明确义务教育的经费保障水平标准并努力推动其均等化 要实现义务教育均衡发展，促进教育现代化发展，就要解决城乡义务教育的失衡问题，而教育经费投入失衡问题需要依赖财政制度来改善。明确基本义务教育经费保障标准并努力推动均等化发展理应成为完善相应财政制度的基础。发展型社会政策十分重视教育、劳动培训等人力资本投资，农村义务教育公共产品的属性应当成为农村义务教育财政政策制定的落脚点。公用经费的正常增长机制必须在分析多种影响因素的基础上进行制定。转移支付资金不足和城乡间经费投入不平衡问题的根本原因都要归结到教育经费投入问题上。因此，设定基本义务教育经费保障标准水平就是首要解决的问题。公共服务均等化下必然要求有一个均等化的农村义务教育经费保障水平，弥补区域间的差异。之前的农村义务教育经费保障机制改革后依然没能给确定经费供给、划定分担责任提供依据，收效甚微，需要更加明确的保障标准。
3.2 科学规定转移支付的主体及使用标准，同时完善相应的评价和监督机制 近几年，随着各界对义务教育均衡化的关注度加大，追求教育资源合理有效配置和教育公平的诉求不断上涨，使得转移支付的重要性突显。针对转移支付的主体，首先应该明确中央和省级政府的角色地位，特别是转移支付中省政府的职责。其次，针对义务教育阶段的办学标准给予统一设置划定，并对相应县级教育经费标准进行科学计算设定，由各级财政逐级补齐经费的存量和增量存在的缺口。第三，优化一般性转移支付制度，增加横向转移支付，依据各地方政府的财政能力来设定指标，促进均等化的实现。第四，为杜绝各级政府的不作为和“越轨”行为，应制定相应的监督机制，一旦发现，严肃处理。只有严格遵循科学规范的转移支付机制，确保各个环节都有序进行，才能真正发挥出效果。
3.3 应明确各级政府的财政权力和责任及相应的具体事务划归 之前的政策大多只是规定各级政府的共同责任，没有对每一级政府的责任做出具体的规定或者只是模糊地划定。以县级政府作为投资主体的财政体制的最大局限在于无法有效分配各级政府的职责，不能真正从源头上保障农村义务教育经费的来源。不科学的划分会导致政府财权与事权不对等的局面。为此，应合理划分中央、省、县各级政府的农村义务教育经费分担比例，确保农村义务教育所需的经费供给，真正落实到实际的分工。在分配各项经费的责任归属时，应根据各级政府的现实财政能力来进行合理的分工和界定财政责任，形成规范、有层次的农村教育供给。此外，要严格规定义务教育经费的使用流程，将保障措施上升到法律层面，严惩违法者。
4 结语
无论是“新常态”的发展内涵，还是发展型社会政策的基本理念，都强调了教育及教育公平的重要性，而农村义务教育财政制度是农村义务教育发展的保障，并且为进一步建立健全相应的法律法规提供了重要的政策依据。因此，要及时调整、完善农村义务教育财政政策，才能保障其健康发展，进而推动义务教育的发展，为实现教育公平和教育现代化打下良好基础。
参考文献
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