[摘要]近年来,国际国内经济的迅速发展带动了航运业的快速发展,船舶运输市场空前繁荣。而船舶航行过程中对海洋生态环境造成的污染损害是不可估量的。通过对现有船舶法律的分析,提出完善船舶污染防治法律制度的建议,从而解决有关船舶污染的问题。
[关键词]船舶;污染;法律制度;存在问题;法律完善
随着海上运输业的迅速发展,各类大型船舶的出现,各种污染海洋事件频繁增加,使海洋环境日益恶化。其中船舶溢油是造成海洋环境污染的重要来源。据有关资料统计,海洋环境污染中有35%为船舶污染,其中最主要的是油类物质。自1998年至2008年,在我国管辖海域共发生733起船舶污染事故,7起特重大溢油事故。船舶溢油事故的风险无处不在。
这些污染事故不仅会给国家和人民造成重大的物质损失、威胁海洋生物的生存,而且还会给海洋生态环境和自然资源以及人体健康造成极大的危害。
一、我国防治船舶污染的法律制度
我国是一个海洋大国,海洋资源丰富,开发、利用和保护好海洋环境,能使我们充分利用海洋资源造福于民,因此我国非常重视以法律来防治船舶污染和保护海洋环境。
《宪法》第26条和《环境保护基本法》总则部分对保护我国环境、防治污染(包括船舶污染)作了原则性规定。国务院于1974年发布了《防止沿海水污染暂行规定》,1979年颁布了《环境保护法(试行)》,此外为了加强对日益严重的海洋污染的保护,还专门颁布了保护海洋环境的基本法:《海洋环境保护法》,1999年修订后的《海洋环境保护法》中有专章(第八章)规定:“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害。”国务院还颁布了行政法规以实施该法,如1988年的《防止拆船污染环境管理条例》。
1984年颁布实施的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》在防止船舶污染海域方面曾发挥过重要作用。而《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》对前一条例作了修改与调整,使其更加适应2000年我国重新颁布的新的《海洋环境保护法》以及我国加入的经诸多修正案修正的MARPOL公约。 此外我国还加入《1969年国际油污损害民事责任公约》,1982《联合国海洋法公约》,1990年《国际干预公海油污事件公约》,主要针对公海发生的重大紧急污染事故。
目前,我国在防治船舶污染海域方面,已基本形成了一个包括宪法、法律、行政法规和国际公约在内的多层次法律框架。该框架在我国防治船舶污染海域,保护海洋环境和生态平衡,促进海洋事业和社会和谐发展等方面发挥了极其重要的作用。
二、我国防治船舶污染法律制度存在的问题
我国虽然在防治船舶污染海洋方面有较多的规定,但这些规定发展不平衡,在实践中操作困难。随着社会的发展和法律法规本身存在的缺陷等原因使得国内的法律已不能适应海洋事业的发展和防治的需要了。总体上看我国防治船舶污染仍发展不足,存在很多问题:
(一)、在防治有毒有害货物污染方面的法律法规非常薄弱。
没有对有毒有害物质的包装以及包装上的标记提出具体要求,使得这些物质同一般物质难以分开,易造成污染。对船舶生活污水、废水污染没有制定有关法规。对装运散装有毒液体物质的船舶没有规定应持有的文书和管理布局要求,也没有建立法律检验体系。
(二)、船舶溢油应急体系不能有效运作。
我国目前配套的溢油应急体系和机制不够完善,应对突发事件能力很低。我国现行的《中国海上船舶溢油应急计划》存在强制力度不够,法律地位较低的缺陷。在面对突发性的重大溢油事故时,不能有效地将损失降到最低。因此,如何加强我国面对突发事故的能力刻不容缓。
(三)、国内法律对于油污损害赔偿规定的过于原则、笼统,缺乏操作性,在实际应用中容易引起争议。
我国目前仍然对船舶污染的民事损害赔偿制度规定甚少。涉及这方面的规定仅散见于不同的法律和行政法规中,并且只是程序性和原则性规定。虽然《海洋环境保护法》六十六条中规定了“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”。但是有关制度至今仍未建立。
三、我国海洋船舶污染防治法律制度的完善
随着海洋事业的发展,我国船舶油污染损害赔偿进展缓慢与海洋经济的快速发展不相适应,防治海上船舶污染的重要性与日俱增。建立符合我国国情的船舶油污损害赔偿机制已刻不容缓。
(一)加强与完善船舶管理制度
海上船舶污染主要是因船舶运行和停靠所产生的。因此必须抓好船舶管理、船舶航行途中管理和港口码头管理三个环节,建立必需的防污措施和制度。船舶要求其配备必要的防治证件、防污设备和防污器材,遵守国家规定的排污标准和要求,履行有关申报、登记和报告制度。对航行途中要明确有关行政监督管理部门有权登船检查。对港口码头,主要是要求其配备必要的防污设备、防污器材,建立必需的防污措施和制度,遵守国家规定的排污标准和要求,履行有关事故报告处理制度;港口码头的管理机关应成立环境保护机构。
(二)加强船源污染事故应急处置
建议在沿海大城市建立溢油应急指挥中心,使其在发生重大溢油事故时,统一协调、组织、指挥船舶油污染应急处理行动,并负责开展溢油应急反应培训工作。而且,尽快出台溢油应急预案,制定溢油应急反应体系规划,加快应急体系建设步伐,理顺管理机制和指挥协调机制,落实体系建设责任。同时,应立足实际,逐步开展多层次的溢油应急培训,利用市场化机制,发展扶持社会化的专业清污队伍。
(三)建立符合我国国情的船舶油污损害赔偿机制
1.尽快制定船舶污染损害赔偿的专门立法,明确船舶油污损害赔偿实施细则,使油污赔偿更加有法可依,减少司法过程中的随意性,最大限度地保护双方当事人的权益。
2.研究我国船舶油污染损害与索赔的评估方法。我国现在污染损害评估处于起步阶段,没有形成一个法律公认的船舶油污染损害与索赔的评估方法,在索赔时拿不出有力证据,这正是我国船舶溢油事故特别是涉外溢油事故发生后往往得不到充分赔偿的重要原因。因此我国应加大这方面研究的投入,尽快研发出易为有关双方接受的有效可行并为法律认可的船舶油污染损害与索赔的评估技术,使损害能得到充分赔偿,以完善我国的船舶油污染损害与索赔机制。
总之,我国目前在国内运输船舶污染海洋问题方面存在许多不足,需要建立完善的船舶污染防治法律制度,力争将污染减低到最小。
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[作者简介]李锐(1986—),女,甘肃省天水人,西北民族大学在读硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学。