摘要：食品安全风险规制机关必须依赖于对食品安全风险信息具有优势的食品生产和经营者来开展食品安全风险规制活动。然而，追求自身利益最大化的食品生产和经营者通常不愿意向其提供食品安全风险信息，反而采取一种集体沉默策略。食品安全风险规制机关需要发现并利用不对称的预期利益的策略和通过激励制造不对称的预期利益的策略来打破同行食品生产和经营企业之间的集体沉默，它也需要运用激励性的策略来打破食品生产和经营企业内部职工的集体沉默。而食品安全风险规制机关在运用这些策略时，必须通过行政法上的制度来加以具体化，从而为其行为获得合法性。举报人的奖励及其权利保护制度、正式互动制度和非正式互动制度，都是行政法可以提供的制度形式。
关键词：食品安全风险规制；信息工具；集体沉默；策略；非正式制度
中图分类号：D923.8文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）05-0115-010
一、引言
虽然我国行政法理论与实务界对于信息工具在食品安全风险规制中的意义或功能已经有了共识，（1）但是，行政法学界鲜有学者认真研究过能够让食品安全风险规制机关合法和有效的运用信息工具的各类行政法上的具体制度，以便它们能够最大程度地从那些虽然掌握大量的食品安全风险信息但又不愿意提供这些信息的主体那里获得相应信息。换言之，我国行政法学界还没有认真研究如何让这些主体向食品安全风险规制机关说出关于食品安全风险真相的各类行政法制度。
围绕着该问题，本文将从三个方面加以展开论述。第一部分阐述与食品安全风险规制机关相比，在对食品安全风险信息的拥有上，食品生产和经营者（2）所具有的比较优势，同时，分析具有自利倾向的食品生产与经营者在向食品安全风险规制机关公开食品安全风险信息过程中所采取的集体沉默策略。第二部分探讨针对食品生产和经营者的集体沉默策略，食品安全风险规制机关如何通过相应的信息工具策略来加以有效克服。第三部分则对食品安全风险规制机关所运用的信息工具策略在行政法上的具体制度之体现、这些具体制度的优势和劣势，以及如何通过行政法制的创新来加以完善等问题加以探讨。
二、食品生产和经营者之风险信息优势与集体
沉默策略
充分和真实可靠的食品安全风险信息，是食品安全风险规制机关制定食品安全风险规制政策、进行食品安全风险评估、实施食品安全风险沟通以及管理食品安全风险的基础。美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）将信息视为规制政策的命脉或血液。［1］虽然食品安全风险规制机关可以通过频繁的执法检查活动，向独立的或自身设立的食品安全风险研究机构咨询等方式来获取食品安全风险信息，但是，与直接制造纷繁复杂的食品安全风险信息的食品生产和经营者相比而言，食品安全风险规制机关处于明显的劣势地位。这种劣势既体现在对于获取同等数量的食品安全风险信息所需要的成本而言，食品安全风险规制机关通常高于食品生产和经营者，也体现在对于获得相关食品安全风险信息的时效而言，食品安全风险规制机关通常远远落后于食品生产和经营者；既体现在对于所掌握的相关食品安全风险信息的总量而言，食品安全风险规制机关通常远远少于整体的食品生产和经营者，也体现在对于所掌握的相关食品安全风险信息的质量或程度而言，食品安全风险规制机关通常劣于或低于食品生产和经营者。
食品安全风险规制机关之所以处于食品安全风险信息的劣势地位，其中的原因则有多个方面。一是食品生产和经营者是风险食品的具体制造者，是食品安全风险信息的直接拥有者。它们对于风险食品的生产和加工过程、原料来源和组成、对人体的可能不良反应等信息都能够亲自掌握。而食品安全风险规制机关要通过检查、检测等执法手段才能获得这类信息，显然在时效性等方面都远不及食品生产和经营者。比如，在2008年9月三鹿问题奶粉被新闻媒体全面披露之前的3个月，在国家质检总局食品生产监督司网站上，就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况，而比这更早之前，一些消费者就向河北省石家庄三鹿集团公司投诉类似情况。然而，等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时已经是在9月中旬了。换言之，在三鹿问题奶粉事件中，仅就获得问题奶粉的信息的日期而言，食品安全风险规制机关要远远迟于三鹿集团公司和消费者。［2］二是食品生产和经营者通常是生产或经营某一种或某一类食品的专业人员，经过长期的实践，它们已经积累了关于某一食品安全的较为广泛和全面的风险信息。而一些大型的食品生产和经营企业内部还设有专门的食品安全试验室或研究机构，这些试验室或研究机构通过对来自于消费者对该类食品安全的投诉、对国外同类食品事故经验的总结以及自身的技术分析，同样能够全面和广泛地掌握该类食品安全风险信息。而食品安全风险规制机关工作人员虽然也是专家，但并不是某一方面的食品专家，在专业性上远不及食品生产和经营者。因此，食品生产和经营者通常能够比食品安全风险规制机关更全面、更及时地掌握和发现该类食品安全风险信息。比如，关于餐馆滥用色素侵害消费者健康的问题，对于某一道菜到底添加了何种类型及剂量的色素，这些色素的原料成份，它们是否对消费者健康有危害，在多大程度上有危害，以及如何防御这些危害等作为食品安全风险规制机关决策依据的信息，显然，掌握最全面、理解最深入的并非食品安全风险规制机关，也不是消费者，而是该类色素的生产者，以及每天使用该类色素的厨师。“做菜的都清楚怎么用”，［3］就浅显地表明了食品生产和经营者的信息优势地位。三是由于食品安全风险规制机关只具有有限的物力及人力，面对当前我国数量极其繁多且分布极为分散的食品生产和经营者，其无力、无能也无心于检查或搜寻每一种食品安全风险信息。作为一个理性的决策和执法者，食品安全风险规制机关必然会在搜索和甄别某一食品安全风险信息所需成本及该信息所能产生收益之间进行调适。他们不会无限制地展开食品安全风险信息搜寻，而是在对信息投资的预期边际收益等于预期边际成本这一点停下来。［4］由此，依然会有大量的食品安全风险信息不会被食品安全风险规制机关所掌握。（3）
以上分析足以表明，相对于食品生产和经营者所掌握的食品安全风险信息而言，食品安全风险规制机关通常处于劣势状态，而这种劣势则会影响其科学和有效地行使制定食品安全风险的规制政策以及管理食品安全风险等职权。
那么食品生产和经营者是否会毫无保留且可靠的向食品安全风险规制机关公开或提供自身所掌握的食品安全风险的信息。显然，作为市场中的逐利者和竞争者，他们不会自愿地向食品安全风险规制机关提供，相反，他们还会采取一种集体沉默的策略，即同类食品的生产和经营企业通常不会向食品安全风险规制机关举报或揭发同行的食品安全风险信息，并且，食品生产和经营企业的内部职工通常也不会向食品安全风险规制机关举报或揭发自己所属企业的食品安全风险信息。由此，食品生产和经营者采取集体沉默策略时往往会产生一种较为荒唐的现象，即各类“潜规则”盛行于食品生产和经营者之间，而食品安全风险规制机关却不知情。比如，近段时间经媒体嚗光的养猪行业使用“瘦肉精”［5］以及火锅店自行配制调味时添加“罂粟壳、工业石蜡等物质”［6］等事件就是其中的典型。
那么食品生产和经营企业为何会选择集体沉默的策略。这是因为在通常情况下，集体沉默策略能够为食品生产和经营企业带来利益，有时甚至是一种最优化的选择。首先，保持沉默的即时成本往往是非常小的，因为沉默就是不作为，食品生产和经营企业无需化费时间、人力和物力来向食品安全风险规制机关提供信息和汇报情况。其次，食品安全风险规制机关制定风险规制政策或者实施风险管理，通常针对某一行业的食品生产和经营企业，而该行业的食品生产和经营企业如果能够保持集体沉默，则往往能够带来整体的利益。再次，由于食品安全风险信息在性质上属于一种公共物品，某一食品生产和经营企业一旦提供给食品安全风险规制机关某一食品安全风险的信息，那么它就不能轻易收回该信息，而其他同行企业具有积极地搭便车的动机，从而导致没有一家食品生产和经营企业有动机来提供信息。最后，如果某一行业中的食品生产和经营企业积极举报或揭发同行所存在的食品安全风险信息，那么就会面临报复或打击的不利后果。而这种报复或打击通常会给实施举报或揭发的食品生产和经营企业带来严重损失，最终结果则是两败俱伤。