［摘要］政府“归位”与市场“补位”的机制是高校自主办学的必要保障。一方面，政府应转变管理职能，高校应力争自主办学，而作为协调两者关系的主要依据，《高等教育法》的相关规定必须予以严格执行；另一方面，市场应激励高校参与多领域的竞争，高校自身也应面向社会办学，而作为两者的实现条件，必须消除政府计划导致的不公平竞争。只有政府落实和扩大高校办学自主权、市场允许和激励高校自主办学，高等学校才可能确立健康的机制以实现可持续发展。
［关键词］自主办学 政府 “归位”市场 “补位”机制
［作者简介］陈何芳（1976- ），女，湖北襄阳人，南京师范大学教育科学学院，副教授，博士，硕士生导师，研究方向为高等教育管理。（江苏南京210097）
［课题项目］本文系教育部人文社会科学研究项目“建设高等教育强国研究”子课题的阶段性研究成果。（项目编号：08JZD0029）
［中图分类号］G640［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2011）11-0005-04
高校自主办学非常重要，只有从体制和机制上确保高校能够自主办学，才能促进高校追求和实现可持续发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）要求“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权”。可以看出，《规划纲要》强调的是通过“管办分离”来实行自主办学，但它只是途径之一。因为“自主办学”所涉及的高校之外的两个核心主体是政府和市场，高校自主办学既需要政府落实办学自主权，又需要市场扶持高校的自主发展，政府“归位”和市场“补位”机制是高校自主办学的双重保障。
一、高校自主办学的政府“归位”机制
高等学校的可持续发展要求高校拥有办学自主权。根据第三部门理论，教育是一个既不完全受政府干预，又不完全受市场左右的第三部门。建立在自由人联合体基础之上的第三部门，市场应有限介入，政府应适度监控。学校作为介于政府与企业之间的一种社会组织，应当拥有广泛的办学自主权。这种办学自主权，是指高等学校作为具有独立法人资格的机构，在不受其他组织或个人非法干预和阻碍的前提下，依法行使教育决策、组织教育活动的权力。可持续发展需要扩大高校办学自主权，需要明确高等学校法人地位，真正落实《高等教育法》中的相关规定，即“政府宏观管理、高等学校面向社会依法自主办学”。
但是，我国高校缺乏办学自主权却是一个由来已久的问题。我国真正意义上的高等学校只有一百多年历史，高校没有真正自主办学的经历和经验，一直都受国家的主导和控制。改革开放以来，市场力量的介入使政府与高校之间长期形成的隶属关系有了一定程度的弱化，但这种关系的性质并未发生根本的改变。正如纪宝成所言：“我国这几年高校办学自主权并不是扩大了，而是缩小了，实际上是政府控制很多。政府与学校的关系，改革的方向是不明确的。这个问题不改革的话，是不得了的。现在地方政府对高校的干预很厉害，谁来管这种事情？政府说怎么样就怎么样，那大学的自主权在哪里？这是倒退，而不是前进。”尤其是在当前建设高等教育强国的背景下，“政府落实高校办学自主权”更显得尤为迫切。只有突破了这一核心障碍，高校才能以自主和自律的精神追求可持续发展。
（一）政府转变管理职能
在我国，高校对于政府的依附地位严重影响了学校的自主办学，不利于高校的可持续发展。我国高等教育管理制度具有集权管理的特点，政府集办学主体、投资主体与管理主体于一身，管理高校的大多数行为。在这种管理体制下，高校相对于政府而言处于依附地位，高校的功能、活动范围、管理权限由政府直接决定和规范，高校所需要的资源也主要由政府统一调配。同时，高校被纳入国家行政序列，被赋予相应的行政级别，高校的职能实际上成为国家行政职能在高校的延伸。另外，我国长期实行的计划经济体制对高校办学的影响仍然存在，“计划发展”的惰性深深地影响着高校办学自主权的落实，既妨碍政府部门放权，也弱化了高校自主办学的观念、欲望和责任，不利于高校的可持续发展。
在过于依靠政府办学的背景下，拨款制度和考核制度成为制约高校自主办学的现实障碍。一方面，我国缺乏健全的教育拨款制度，作为举办者的政府部门，实际上直接参与大学办学，审批高校招生计划，确定高校招生模式，审批高校专业设置，规定高校教学活动，管理高校科学研究，逐项落实高校经费使用。在“政府参与办学”的模式下，高校获得的政府拨款的多少，往往取决于学校与政府的“关系”亲疏，这就催生了“跑部钱进”等腐败现象，也造成高校不敢轻易冒犯上级部门，往往严格遵照上级指令来办学，而不敢或不愿有所变通和违背。高校要投入大量的精力与政府部门搞好关系，以保证学校能够顺利获得拨款，顺利立项使用各项资金。另一方面，政府部门牢牢掌握着高校领导的任命权、考核权和评价权，同时给不同层次的高校领导以不同的行政级别。在行政序列之下，学校领导很难做到不按上级要求办事，很难置行政通知和要求于不顾，而完全按照学校自身发展的要求来办学。这样就会使高校的领导和管理者倾向于“唯上是从”，面向政府办学。政府部门因而能够轻易地自上而下发挥作用，通过财政拨款、人事任命和项目立项等方式直接参与办学，导致高校缺乏办学自主权。除了拨款制度和考核制度的直接制约之外，政府现行的人事制度、分配制度、就业制度、招生制度等，都直接或间接地制约着高校的自主办学，使学校难以形成特色。正如中国科技大学原党委书记郭传杰教授所言，没有特色几乎是我国高校共同的“特色”，各级政府“有形的手”让千百大学变成清一色的面孔。
为了实现高校自主办学，政府必须转变职能，避免直接或间接地参与具体办学。落实高校办学自主权的实质是在政府和高校之间进行权力分配，政府转换职能，下放权力；高校加强管理，转换机制。政府转换职能的前提是改变高校的依附地位，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架中的政府和高校的委托代理关系。在现代大学制度中，政府与高校不是简单的管理者与被管理者的关系，而是政府作为举办者，为高校发展提供一定的资金支持和信息服务，并监督学校依法办学。举办者与办学者应有的关系是，举办者是出资机构，可以通过参与理事会、董事会决策等方式确定高校的发展战略，但却不能代替办学者进行具体办学。这就要求政府改变其大包大揽、干涉过多等行政管理或微观管理的做法，督促建立包含市场力量和大学力量的问责机构，积极运用多种手段加强对高等教育的宏观管理，使高校成为真正的法人实体。政府管理工作的重心也将上移，要从事更多的宏观指导。“要坚持决策科学、依法管理、监督有力，坚持分类指导、因地制宜、尊重差异，为适应高等教育质量提升和特色发展的需要提供强有力的宏观指导和政策保障。”
政府管理职能的转变可以通过“建立市场机制”“确立行政规则”和“利用经济杠杆”等方式进行，目标是形成政府主导、市场引导、经济调控的机制。首先，政府职能的转变需要立足市场机制。政府要培育、监督和引导高等教育市场，营造适度竞争、具有生机和活力的市场环境；要积极发挥市场的优势，营造公平竞争的制度环境，落实大学的法人地位。其次，政府职能的转变需要遵守行政规则。政府应当改进高等教育管理方式，注重用法律、规划、拨款、标准和信息服务等手段进行宏观管理；要善于运用政策、审批、评估等杠杆，监督高校的办学行为和办学质量。最后，政府职能的转变需要利用经济杠杆。政府应坚持以国家财政经费为主的投资体制，加大对高等教育的投入。在保证投入的基础上，应当建立以投资效益为核心的公开、公平、公正的绩效考核和评价机制，提高投入效益；要运用拨款和相关财政政策，引导高校的发展。政府职能转换的实际效果，最终取决于市场机制、行政规则和经济杠杆三者的协调和统一。
（二）高校力争自主办学
高校自主办学是有理论依据的。“高等学校是开展教学和研究活动的主体，因而是独立办学的主体，应该独立行使办学自主权力。高等学校是办学者，其内部的教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系等都是高等学校职权范围内的事，政府不得对这些属于办学者的职权予以干预，甚至包办代替。高等学校不再是政府的附属物，而是独立办学的、具有法人地位的实体，政府只是高等学校的行政管理者，只能对大学在方针、政策、法律规范方面予以控制，不至于使高等学校越轨，其职能主要是在方向上加以引导，在高等学校越轨的地方进行预防控制。”“高等学校的办学自主权包括招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、校内人事权、资产权以及对外交往权。”这些权力都需要法律来保障，都需要得到真正的落实才可能促进高校的自主发展。
高校所要争取的办学自主权主要体现在四个方面，涉及教学、研究、学习和校内管理等领域：一是教学自主权。教学过程的组织、教学内容的选择、教学方法的运用、教学计划的安排、学生成绩的评定、学位的授予等涉及教学活动方面的权力，都应由高校自行决定。二是研究自主权。大学教师和科研人员在研究领域的确定、研究课题的选择、研究成果的发表、学术观点论争等学术活动方面需要掌握较大的自主权，这样才可能使高校成为“重大科研成果的摇篮”。三是学习自主权。为了尊重受教育者的自主行为，发挥学生在学习中的主动性和创造性，高校要保证学生在入学、选择专业、修习课程、采用学习方法等学习活动方面拥有较大的自主权。四是校内人事任免和财务使用的自主权。高校应当在校长推选、行政人员职务任命、教师聘用和晋升、学校财务管理与使用等人事和财务活动中享有较大的独立自主权。校内管理领域的自主权是高校办学自主权的集中体现，也是我国高校较为薄弱的一个方面。比如，在教师任免方面，国外许多高校为了保障教师享有“学术自由”权益，对教师解雇作了严格规定；在财务活动方面，国外高校大都享有自由管理和使用的自主权，不论其教育经费是来自国家拨款还是其他渠道。即使像法国这种高度集中的高等教育体制，其高等教育法案也明确规定，为了自身发展的需要，学院和学校都享有财务自主权，只是其使用情况要接受政府有关方面的监督。所以，为了实现自主办学，我国政府要赋予高校更多的办学自主权。
除了向上级部门争取办学自主权之外，高校也要充分发挥学校章程对于自主办学的内部保障作用。完整而规范的学校章程是高校内部的“宪法”，是高校管理的依据，同时也是界定学校与政府关系的重要文件。高校要从制定章程入手，全面梳理高校内部和外部的法定关系。在高校内部管理中，依照学校章程办学是发达国家高等学校的惯例。在英国、美国、加拿大，甚至德国等国家，由于中央政府不直接管理大学，也不制定管理大学的国家法律，大学的管理完全成为大学自己的事情，大学办学的主要依据就是大学法或大学章程。在法国、日本、俄罗斯等国家，虽然中央政府制定了管理大学的国家法律，但对于学校自主办学的权利都给予了足够的尊重，学校在管理自己事务时仍然依靠学校章程。而在我国，高校章程并没有发挥应有的作用，即使是民办高校在开办之初就依法制定了章程，但它在学校中的作用依然微乎其微，公办高校更是如此，往往没有章程或者形同虚设。所以，未来的改革必须加强高校章程建设，使其在高校管理中发挥更大的作用，从内部保障高校的自主办学。
（三）落实《高等教育法》的相关规定
《高等教育法》规定了高等学校的七种办学自主权，包括制订招生方案、设置和调整学科专业、制订教学计划、开展科学研究等。从这些法律条文来看，我国高校似乎已经拥有了广泛的办学自主权，并不存在前文所说的无法自主办学的问题。但是，法律条文的完善并不能掩盖法律实施不力的现实，我国高校的办学自主权虽然有了法律的保证，但在办学实践中却没有得到充分的实现。正如叶澜教授所言：“把《高教法》的相关规定转化为高校内部真实的体制与机制，是今后十年体制与机制改革的主题。深刻理解这一主题，是深化高校体制与机制改革的必要前提。”
《高等教育法》实施不力首先有政策文本不完善的原因。相关法律条文存在一些不尽完善之处，影响了实施的力度，使得“有法不依”的现象普遍存在。比如，《高等教育法》并没有常见的“法律责任”内容，仅仅在第八章“附则”中提及：“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚。”但是，什么情形下实施处罚、谁来处罚、处罚谁等，都没有予以清晰的规定。所以，高校尽管拥有法律条文所描述的办学自主权，但在现实中却不断受到行政管理部门对于办学行为的干扰。各种形式的评估、评价、审批、通知、文件、规定和要求，都会影响高校的自主决策。而且，即使受到办学自主权的侵害，高校也无处申诉，没有任何部门用法律来约束和禁止行政管理部门干涉高校的办学自主权。为了解决这种问题，我国立法机关应当修改《高等教育法》及相关法律法规，以确立问责制在教育体制中的地位，并对所有问责主体的权责进行法律层面的明晰，从而建立一整套的责任体系，为实施问责构建必要的前提。另外，还应当建立法律救济机制，使高校办学自主权拥有通畅的救济渠道，能够通过外力制衡来维护高校的办学自主权。
《高等教育法》实施不力的深层原因是我国高校、政府和市场之间尚未确立健康和谐的关系。当前，高校与政府的关系仍然是隶属关系，政府计划在指导高校办学中作用巨大，而高校与社会联系不大。政府以对待下属部门的方式管理高校，高校的经费来源、专业设置、招生计划等大都由上级教育主管部门控制，主导了高校的基本管理和正常运转。这种政府过强、市场过弱的状况是不利于高校健康发展的。而从国际视野来看，无论是中央集权型国家还是地方自治型国家，在相对完善的法律法规约束下，政府并不直接干预高校事务，而是赋予高校多方面的办学自主权。在加强宏观管理的同时，政府还积极引入社会中介组织作为处理与高校之间关系的“缓冲器”，并通过问责制构建其与市场、高校之间的生态关系。相对于国际先进经验而言，当前我国政府、市场和高校三者之间的关系并不和谐，主要体现为政府单向地影响高校和社会，是一种“以政府行政权力为主导的集中管理模式”，亟须加强高校和社会之间的双向互动，构建和实现“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学”的模式。只有理顺政府、高校、市场三者关系、建立三者良性互动的机制，才能解构“政府—高校”这种传统的二元关系，让政府这种“看得见的手”和市场这种“看不见的手”在高校自主办学中发挥更为均衡、恰当的作用。
二、高校自主办学的市场“补位”机制
在当今知识经济时代，高等学校已经由社会的边缘走向了社会的中心，与社会各方面的联系空前密切。这就要求高校在办学过程中，不仅要遵循内部的学术逻辑和管理逻辑，而且要遵循高等教育的外部关系规律；不仅要有学术视野，还要有政治视野、经济视野和文化视野。高等学校要密切关注政府、社会和市场的需要，为自身的可持续发展创造良好的外部条件。
（一）市场激励高校参与多领域的竞争
高校参与市场竞争是当前高等教育发展的大趋势。在当今我国大众化高等教育阶段，人们所能享受的高等教育资源不再如以往那样稀缺，高等教育的买方市场逐渐形成，这使得高校在多重领域面临日趋激烈的竞争。
高等学校的竞争领域主要有四者：一是生源竞争。在我国以集权为主的高等教育管理体制下，生源竞争也是有一定限制的。不同的高校、不同成绩的学生，在社会中的地位是不平等的，生源竞争因而体现为一定范围内与一定对手之间的竞争。比如，名牌大学竞争一流生源，一般本科院校竞争二流生源，这两类高校目前主要表现为学校选择学生；而民办院校、专科学校和职业技术学院基本上只能争夺三流生源，而且主要表现为学生选择学校。二是师资人才的竞争。高校要提高核心竞争力，必须拥有一批高水平的人才。在强调人才流动的今天，各高校都采取有力措施，从国内外广泛引进人才。同时，为了防止人才流失，还要想方设法稳定人才、用好人才。三是就业市场的竞争。它看似毕业生的竞争，实质上是高校人才培养质量的竞争。高校在就业市场的表现直接影响到高校的声誉、地位以及未来招生的数量和质量。四是收费水平的竞争。当前我国高校尤其是公办高校之间收费水平差距并不大，竞争并不明显。但随着外国高校的大举进入和民办高校的蓬勃发展，价格竞争将逐渐成为高校竞争的一项重要内容。高校要增强自主办学的能力，必须积极参与上述市场竞争，增强自身的市场竞争力。
为了在竞争中获胜，高校要树立强烈的竞争意识，把竞争机制引入高校办学的实践之中。一方面，高校要树立“全面竞争”的意识，把竞争的环节落实到招生、就业、学科和专业建设、人才培养质量、科研实力、社会服务水平、学校特色、办学水平等各个方面，关注学校发展中全程的竞争、全方位的竞争。另一方面，高校要切实采用竞争机制，清醒地分析竞争形势、进行市场定位、明确竞争对手、制定有效的竞争策略，从而扬长避短，寻求取胜之道。只有让学校充分感受竞争压力、吸取外部动力，才能促使高校自觉加快改革步伐，在竞争中主动赢得发展。
（二）高校面向社会办学
“面向社会办学”对于我国高校而言意义特别重大。我国高校长期在计划经济体制下办学，政府部门通过发布文件、计划拨款、招生指令、行政审批、人事安排等多种行政手段，直接控制着高校的人力、财力、物力和日常运转，高校还不太熟悉市场机制下的运作模式和管理方法，这与国外高校相比差距悬殊。所以，为了实现可持续发展，高校必须减轻各方面对于政府的依赖，更加关注社会需要，真正面向社会、自主办学。
为了增强“面向社会办学”的能力，高校迫切需要改进“出口”和“入口”环节，增强与社会的直接联系。我国高校一般不太注重与社会需要相衔接，在学校管理中通常呈现为橄榄型结构。为了改变这种“关门办学”的状况，高校要从相对封闭的状态转向适应市场的开放状态，更加重视入口和出口的作用，并为之配备更强的力量，使学校成为哑铃型管理结构。在这种管理结构之下，还要加强市场分析以准确了解社会需要。首先，高校要逐步建立市场网络，构建出反映市场状况的多种渠道，以便搜集教育市场信息；其次，要建立市场调研制度，就特定问题展开有针对性的调研，以准确了解国内外需求状况、竞争对手状况等；最后，在市场反馈和调研结果的基础上，还要进行市场分析，根据高校输入、输出系统的有关资料进一步作出预测，为管理决策提供依据。高校还可以建立学校发展委员会，使之成为学校的市场研究机构、资金筹集机构、决策咨询机构和对外联络机构，等等。
（三）消除政府计划导致的不公平竞争
要引入真正的市场竞争，必须破除计划经济的堡垒，在一些非常需要但尚未实现竞争之处逐步引入竞争。目前我国高校的管理模式还带有很多计划经济的成分，政府仍然是教育资源的绝对拥有者和支配者，“政府包办大学”的管理办法仍未发生根本性改变。而市场力量始终处于半缺失状态，在“政府—高校”二元关系的主导下，市场发挥作用的空间非常有限，无法深入到那些非常重大、影响深远的资源配置领域。如果核心领域不能引入竞争，高校自主办学的压力和动力就不会强大，高校的可持续发展就难以实现。
比如，类似“211程”和“985工程”等重点建设项目，就存在某种“政府计划导致不公平竞争”的问题。中央政府和地方政府是这些项目所需教育资源的主要提供者，政府专项资金的划拨与高校的定位和入选批次紧密联系，具有很强的行政化色彩和等级色彩。这些项目把绝大多数高校排除在外，只对少数重点大学进行集中而巨大的经费投入；同时，巨额投入却建立在缺乏市场竞争、缺乏绩效评估和问责的基础之上，并没有完善的制度保证相应的产出。可见，这种经费划拨方式遵循的是一种政治逻辑，而非市场逻辑，高校之间仍未建立起公平竞争的制度环境。事实上，当前我国高校已经形成了清晰的圈层，不同的圈层和“名分”使学校的发展条件差异悬殊，学校的级别与获得的教育资源紧密挂钩，学校的社会声誉和评价也由此形成等级，这样就造成了显性和隐性的不公平竞争，在性质上属于“层级式或等级式竞争”，而不是“扁平化的公平竞争”。这种遵循计划机制而实施的制度性倾斜，会加大高等教育在地域、层次、类别和校际等方面的差异，不利于高等教育整体质量的提高。
与此类似，各种重点学校和重点学科的评审也应由政府计划改为市场竞争。虽然不同高校客观上存在着学术声誉的高低、层级的差别和服务面向、价值取向上的不同，但在市场条件下，每一个办学主体的法定地位应该是平等的，在高等学校的谱系中不应当有制度性的“重点大学”或“重点学科”。如果人为地规定高校的学术声誉和发展方向，必然使少数受制度保护的高校产生制度依赖，同时抑制和挫伤其他高校制度创新的内驱力。为了改变因政府计划而导致的不公平竞争，应当让社会和市场成为裁定大学学术地位和学术声誉的主体，而不是由政府来指定。以社会系统参与为主的评价模式至少有两大优点：一是高校能够注重个性化办学，而不是简单地追求政府部门评价指标的达成；二是可以减少甚至避免评价过程中的寻租行为，使高校把并不充裕的经费花在刀刃上。只有在“身份”不受制度保护的情况下，高校才会真正由服务政府转向服务社会，才能通过公平竞争推动所有高校的可持续发展。
阿特巴赫在论述中国高等教育强国建设的策略借鉴时也强调了“公平竞争”的重要性。他认为美国高等教育有几点经验可供中国同行借鉴参考，其中之一就是竞争的意识，“美国的大学之间有很多竞争，美国的高校教师之间也有很多竞争。我知道中国的大学这些年也特别强调竞争，而我这里说的主要是公平竞争。中国的学术资源在形式上也是通过竞争进行配置的，但是却经常受到各种‘关系’的左右。”这也警示我们，为了建设高等教育强国，必须消除政府计划导致的不公平竞争，保证资源配置的核心领域遵循市场竞争原则而不是政治或行政原则。总之，在高等教育强国建设的背景下，我国高校自主办学必须通过政府“归位”和市场“补位”的机制加以保障，这样才能克服高校管理的政府化、市场介入的边缘化，促进高校的可持续发展。
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