摘 要：全国大面积的雾霾天气给城乡规划敲响了警钟。环保规划不应仅是城市总体规划的一个专项规划，而应作为指导思想和基本策略贯穿于城乡规划和建设的全过程，包括强化“反规划”理念、优化城市布局、改革交通出行方式、统筹城乡区域规划、转变能源结构等。
关键词：城乡规划；环境保护；利益壁垒；反规划
中图分类号：C912.81 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-04-38（6）
1 引言：环保问题的急迫性与严重性
2013年1月29日弥漫在中国中东部地区的一场大范围雾霾天气，让兴高采烈地迎接新春到来的中国人民心情感到很郁闷。据国家环境保护部卫星环境应用中心监测表明，此次雾霾天气覆盖面最大达到143万km2，除传统的污染区——华北之外，影响面扩大到长三角，并延伸到珠三角地区，受侵害人口达8亿人。据环保部汇总统计，北京、天津、石家庄、济南等华北城市空气质量为六级，属“严重污染”；郑州、武汉、西安、合肥、南京、沈阳、长春等华中、华东、东北城市空气质量为五级，属“重度污染”。大部分城市能见度不到1km，北京等个别城市部分地段不到500m。截止到1月29日10时，过去24小时北京PM2.5平均浓度为354ug/m3，在中心城区750km2的上空相当于悬浮了4 000t污染物①。实际上对北京来讲，1月29日的雾霾并不是最严重的。据北京环保局监测，2012年12月17日22：00北京城区大部分地区PM2.5都在700ug/m3以上，北二环、南三环等路段超过900ug/m3，交通枢纽西直门地区更接近1 000ug/m3，对比国标PM2.5浓度限值仅为75ug/m3，污染严重程度令人难以置信②。
严重的雾霾天气导致高速公路封闭、众多航班延误和取消，不加节制的、非理性的城镇化、工业化进程正反过来影响着正常的经济运行和发展。
除空气污染外，废水、废渣的污染也早已存在。2005年11月13日，吉林省吉林市吉化公司双苯厂发生爆炸事故，笨、苯胺、硝基苯等有机污染物泄入松花江，导致松花江下游大面积污染，致使拥有400万人口的黑龙江省哈尔滨市被迫停水四天，饮食服务业全部停产歇业。污染甚至殃及更下游的哈巴罗夫斯克，该市居民十分恐慌，俄罗斯政府为此向我国政府提出强烈抗议。为了平息事态、表明态度，我国政府不得不撤销吉林化学工业公司总经理的职务，并接受国家环保总局局长的辞呈。
因环境问题而引发的突发事件，已成为危害社会稳定的重要因素之一。2013年1月13日，因大雾天气，昆明新近投入使用的长水机场航班大面积延误和取消。由于机场当局未能及时地进行合理疏导和有效组织，致使上千名滞留乘客情绪失控，他们爬上值机柜台、打砸电脑设备、推搡服务人员……不堪入目的混乱场面与国际化标准的机场硬件环境形成鲜明对比。
中国工程院院士、中华医学会会长钟南山在接受中央电视台采访时说：“空气污染问题实际比非典更加严重。非典你可以隔离，而雾霾你无处可逃”。北京很多居民苦笑地自嘲道：“我们都是生活在脏水鱼缸池底的鱼，也不知道老天哪天能给我们换换水？”
空气污染严重影响着人们的健康。据北京肿瘤防治研究所统计，2010年以来，肺癌已超越肝癌、骨肠癌高居北京恶性肿瘤发病的首位。在当前人们控烟意识日益增强的情况下，这种现象的产生主要原因应该讲就是空气污染。因为担心空气污染对儿童健康的影响，京沪等大城市的富裕人群和知识分子正想法设法移民海外，他们带走的不仅仅是人口和财富，更带走了人们对国家和民族未来的信心。
2 国内外营建生态人居环境的悠久传统
2.1 中国传统文化对自然的尊重
事实上国内外传统文化中尊重自然、保护生态的观念早已有之。中国传统的风水理论就有“相土尝水”、“寻龙、查砂、观水、点穴”的作法，当然这些作法更多是从利用自然的角度出发，寻找一处相对封闭、防风防侵、景观优美、给水充足、排水通畅的人居环境，并不含有多少保护自然的理念。但统治中国几千年思想的儒家学派，在处理人与人、人与自然的关系上，确实有“可持续”发展的意识，它反复强调要“克己复礼”、“存天理，灭人欲”，这些“礼”、“理”不仅指人与人之间的伦理道德，也包括人对自然的尊重与敬畏态度。概括来讲，儒家思想自然保护的理念主要体现在以下四个方面：
（1）“草木零落，再入山林”③的保护森林资源的理念；
（2）“钓而不纲，弋不射宿”④的保护动物资源的理念；
（3）“往来井井，涣其群吉”⑤的保护水资源的理念；
（4）“得地则生，失地则死”⑥的保护土地资源的理念；
当然这些资源大多为可供直接利用的物质资源，对空气这种环境资源未能提到，主要跟当时人口稀少、没有工业、不太存在空气污染的状况有关。但有一个有趣的现象，中国传统的统治者和平民大众都把异常天象与社会的动荡关联起来，“天有异象，必有大难”，把各种“天灾”归因于“人祸”，视作大自然对暴政、恶行的惩罚。现在看来，这是迷信，是革命人群蛊惑人心的一种作法。但遗憾的是，我们不得不承认今天的“天灾”，如洪水、滑坡、干旱、大雾甚至地震还真是程度不等地由“人祸”引起。
2.2 西方现代城市规划对生态的保护
工业革命以后，由于矿产的开发、工业的发展、人口的聚集，空气污染、交通拥挤、水质恶化等大量城市问题逐一出现。例如，1952年12月5日至8日，一场大雾降临伦敦，当天风速表读数为零，采暖烧煤排放的烟尘聚集在空中久久不能消散，人们感到喘气困难、眼睛刺痛，伦敦各大医院呼吸系统患者一时爆满，仅仅4天，死亡人数就达4 000多人，甚至连当时一场动物展览会的牛都惨遭劫难，350头牛中有近70头严重中毒甚至死亡。事后测明，当时伦敦上空烟尘浓度比平时高10倍、二氧化硫是平时的6倍，整个伦敦城仿如一个巨型毒气室，这就是著名的“伦敦大雾”事件。
早在一百年前，英国学者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard，1850-1928）就提出了“田园城市”的设想。他在其所著的《明日：一条通向真正改革的和平道路》（Tomorrow—A Peaceful Path to Real Reform）一书中，描绘了他对理想城市的系统设想。他希望通过城市周边永久性农业用地的保留，隔断城市的无限蔓延增长，增强自然环境和建设地区的相互交融关系。英国后来的新城（New Town）建设和芬兰著名城市规划专家伊里尔·沙里宁（Eliel Saarinen）的有机疏散理论都体现了类似的理念。
上世纪四十年代，现代建筑运动的四大导师之一的勒·柯布西耶受印度政府之邀，承担了印控旁遮普邦新首府昌迪加尔的规划任务。昌迪加尔的规划在世界现代城市规划史上是一个具有里程碑意义的作品，它最重要的特点是一改传统城市特别是印度中世纪伊斯兰城市自由生长、混乱无序的特质，完全按照现代建筑运动的理性原则重新规划了整个城市，那就是：合理的功能分区、完善的道路系统、优美的绿地景观环境。除前两项外，昌迪加尔的规划还对城市的绿地和生态系统作了深入考虑：在城市的北部有大面积的湖泊湿地，东、西两侧结合滨河绿化，设置宽阔的隔离绿带。城市三面被森林、水面所包围，只开敞南面以接纳阳光和印度洋暖湿气流。在城市内部，每个街坊中间都有街心公园，这些街心公园通过绿化散步道串接起来，形成“绿网”。整个城市体现出一种“城在绿中，绿在城中”的生态格局，这种思想和作法在当今的中国及世界城市规划中仍被不断复制，几乎成为一种范式。
3 环境保护已成为时代的主旋律
远古时代的人们大多逐水草而居，牧群啃光一片草场后便迁移它处。在那个天高云淡、地广人稀的时代，这种生活方式当然无可厚非，甚至成为一种文化。随着人口的增长、土地和天然食物的短缺，人们不得不进入农耕时代，农耕文明就必须考虑可持续发展的问题。工业革命以后，随着污水、废气的大量排放，环境问题日益突出，而且环境污染不是一时、一地的问题，它关系到整个人类的生存质量，因此环保问题与和平、发展等问题一起成为当今世界最重要的议题之一。
1992年，联合国环境和发展大会在巴西里约热内卢隆重召开，与会的一百多个国家元首和政府首脑通过了一个全球可持续发展的历史性文件，即《21世纪议程》。该文件提醒全人类不仅关心发展的数量和速度，更要重视质量和可持续性，它呼吁各国调整消费结构、采用清洁生产方式、节约利用资源、减少各类废物排放。
1999年新年伊始，《全国生态环境建设规划》经国务院常务会议通过并向全国发布。该规划指出：“生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济社会发展的基础”、“保护和建设好生态环境、实现可持续发展，是我国必须坚持的一项基本方针”。在世纪更替的最后一年，该《规划》的颁布和实施，体现了我国政府将环境保护作为一项基本国策的坚定意志和对全球可持续发展的庄严承诺。
2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会在北京隆重召开，在十六大提出“三个建设”（经济、政治、社会建设）、十七大提出“四个建设”（经济、政治、社会、文化建设）的基础上，本次会议又郑重地增加了一条“生态文明建设”，并提出了“建设美丽中国”的口号。
所有这些都说明环境保护已在全球达到共识，它成了这个时代所有人类共同的责任和目标。在这个大环境下，有关生态城市、绿色建筑的研究和实践在全球普遍地展开，以Ricard Register教授牵头的美洲、欧洲、亚洲等地的学者成立了Ecocity Builders组织，提出了“Reclaim=Remediate the territeries+Reuse the buildings+Recycle the materials”的口号。中国建设部也高度重视生态城市的建设，有关部级领导亲自挂帅推动此项工作，并在中国城市学会成立了相关委员会，积极地开展各方面的研究。
4 城市规划应强化“反规划”的理念
当今的中国仍处于社会主义发展的初级阶段，经济建设仍是政府一切工作的重中之重，“发展是硬道理”，因此，城市规划往往成为国民经济和社会发展计划在土地和空间上的落实和体现。这在计划经济时代是合情合理的，规划就是“告诉人们在什么地方做什么”。但进入市场经济时代，这种作法就值得商榷，事实上，规划不应该“告诉人们在什么地方做什么”，而应该“告诉人们不要在什么地方”及“不要做什么”。“在什么地方做什么”是市场的事，而不是“市长”的事。市场的自然法则让所有土地都会自发地寻找到经济回报最高的使用方法，但城市规划却要站在公众利益、公共安全、生态和文化保护的角度来调整和控制这些土地的使用性质和使用强度，这就是所谓的“反规划”的根本理念。
改革开放以来，中国政府经过几十年的摸索，已寻找到一条相对成熟的经济管理的方法，那就是“管住该管住的，放开该放开的”。但中国的城市规划体系应该讲至今仍带有浓重的计划经济色彩，例如城市规划总图，各类用地分得过细，不仅分解到《城市用地分类办法》的大类、中类，甚至小类。实际上完全没有必要，很多用地如住宅与商业、工业与仓储等有很强的兼容性，完全可以由市场来自由选择；但另一方面，应该控制的区域，如生态湿地、历史保护区、行洪河道等就必须严格控制，不应屈服于房地产的压力而作出任何的让步。
我国的规划编制和管理制度仍处在不断完善之中，但也取得了很大进步。早在2002年8月，建设部就向全国发布了《城市规划强制性内容暂行规定》，该规定指出，所谓“强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容”⑦，主要包括市域内必须控制开发的地区，如生态湿地、水资源保护地、基本农田、地下矿产埋藏区等，也包括各类园林和绿地的具体位置，还包括垃圾场和污水处理厂等城市基础设施。所有这些规定的目的就是保护生态环境、保护城市的历史文化和保护市民的公共利益，以免受资本利益的侵害。《城市规划强制性内容暂行规定》还指出：“城市规划强制性内容是对城市规划实施进行监督检查的基本依据”。 当然，我们真心希望所有这些规章在现实建设中能真正落到实处，而不仅仅是一纸空文。
5 优化城市规划布局和交通出行方式
近几十年来，中国的城市进入了前所未有的快速发展期，城市用地规模快速膨胀。据北京市规划委员会统计，1997年北京市中心城建成区面积551km2，到2011年这个数据已达1 300km2。从上个世纪60年代的二环路，到80年代的三环路，到90年代的四环路，到本世纪初的五环路以及正在建设的六环路，平均每10年一个“环”，这种“摊大饼”式的空间布局导致了诸多问题，如中心区房价飞涨、交通严重拥堵、空气质量迅速恶化，大家戏称北京已“光荣”地成为中华人民共和国的“首堵”。
由于经济收入水平的提高，人们的交通工具也发生了很大变化，其中最显著的特征就是机动车数量的快速增长。据北京市交通管理局统计，北京市机动车保有量2003年8月达到200万辆，2007年5月超过300万辆，2009年12月突破400万辆，2010年底接近500万辆。也就是说，从200万辆起步，每增加100万辆机动车所需的时间分别是4年、2年、1年，呈现一种几何增长的加速度。
机动车数量的过快增长当然也会给城市带来严重的空气污染。据北京市环保局测算，在北京空气污染形成的诸多因素中，机动车尾气“贡献率”22.2%，荣登榜首，其次是电厂及锅炉燃煤16.7%，再次是工地及马路扬尘16.3%，而实际上扬尘也跟机动车有关。国家环境保护部《2012年中国机动车污染防治年报》表明，目前我国城市普遍呈现煤烟和机动车尾气复合污染的特点，2011年全国机动车排放污染物4 607.9万t，其中氮氧化物637.5万t、颗粒物62.1万t、碳氢化合物441.2万t、一氧化碳3 467.1万t。
针对以上问题，应该有好的解决办法。首先应优化城市总体布局，避免连续的“摊大饼”方式，这方面莫斯科、维也纳等城市给我们作出了很好的榜样。莫斯科也是“环形+放射”的空间结构，但与北京不同的是，它有几条大的楔形绿带从四面八方突入城内，穿插分隔着城市建成区，使建成区被森林所“包裹”。这种绿化概念与中国国内过去的作法完全不同，十多年前上海曾自豪地宣称：居住在城区任何地方的居民出行500m一定能找到一个公园，也就是以公园为中心、以500m为半径来规划各个公园的选址，但这些“满天星”分布的公园相互之间是孤立的，满足人类的使用没有问题，但由于缺乏相互连通的廊道、没有形成网络，故不能成为动物繁殖迁徙的生境，也就不具备完整的生态意义。这些年来城市规划中的绿地系统规划观念发生了很大的变革，过去的园林景观师是在城市总体规划确定后，“领取”一块“绿地”回去做园林设计，而现在是在城市总体规划布局之前，景观规划师就必须从动植物与生态环境保护的角度对城市的布局结构提出指导性甚至是决定性的意见。
针对机动车的过度增长，发展快速公共交通特别是轨道交通目前可能是最佳的选择，这方面我国许多城市也在作最大的努力，如上海市，1995年前地铁通车里程为0km，而17年后的今天，已发展到12条线、439km，相比于伦敦从1863年的第一条地铁发展到今天的400km用了150年、巴黎从1890年的首条地铁发展到今天的218km用了120年，上海的速度真可谓飞跃了。
除轨道交通外，自行车、步行等非机动传统出行方式应重新提倡，丹麦首都哥本哈根从上世纪八十年代起就坚持“绿色出行”的方针，在港口、火车站、商业区等主要人流集散地安排了大型自行车停车场，这些自行车多为政府提供，可以免费使用。2008年奥运会期间，为降低空气污染、减少私人机动车上路争道，北京市政府也曾在各大主要地铁口提供免费自行车，人们只要质押有关证件，就可以将车骑走，时间不限。但遗憾的是由于管理成本太高，未能坚持下去。
为方便自行车安全出行，欧洲很多城市在老城狭窄的街巷都用黄线划定了专门的非机动车道，这给机动车带来了不少“麻烦”，却给自行车的使用提供了很大的便利。
结合城市绿地系统规划，可以建立网络化的步行系统，不仅可以满足健身、娱乐之需，也可作为短途出行的最佳选择。
6 完善区域规划和城乡一体化规划
两院院士、国家最高科技奖获得者吴良镛教授曾说：“城市规划从根本上说是区域规划”，他创造性地提出了“人居环境科学”的思想。所谓“人居环境科学”，形象地讲，就是“广义城市规划学”，重点是三个“广”字。首先，考虑问题的时间尺度要“广”，要思接千载、博古通今，让历史告诉未来；其次，考虑问题的空间尺度要“广”，要学贯中西、高瞻远瞩、视通万里；第三，考虑问题的知识角度要“广”，要多学科融合，作跨学科融贯的研究。
城市规划考虑问题的空间尺度要广有其必然的道理。古人云“不谋全域者不能谋一事，不谋万世者不能谋一时”⑧。我们常常惊叹于古代的风水师在营建城市时何以有如此大的视野，如谈到北京的地理环境时，常常讲“头枕燕山，脚濯渤海”，几乎相当于今日整个京津唐地区。后经分析，这跟古人长期治水有关，而治理水患是绝对不能“头疼医头，脚疼医脚”的。城市是城市群中的一个节点，它的规模、性质当然取决于它在区域协作中的分工。至于环境污染，更不是某个城市就能自己解决的问题，而需要区域的帮助。2008年奥运会期间，为保证北京市的空气质量，河北承德、张家口、唐山、保定等周边地市奉命关停了部分污染企业，尽管这是不得已而为之的行政手段，但它带来的显著效果却是全体北京市民有目共睹的。
2011年6月，国家出台了《全国主体功能区规划》，该规划将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，以明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的土地空间开发布局。一些生态脆弱的地区，如内蒙、甘肃、新疆、宁夏等省的部分地市将退耕还林、退牧还草，为的就是避免荒漠化的扩大，而荒漠化带来的扬沙是我国大范围沙尘暴、雾霾形成最主要的成因。
近些年来，城乡统筹、城乡一体化规划在全国普遍展开，这项工作对提升农民的生产生活水平、实现农业的现代化集约经营、置换出宝贵的建设土地指标大有裨益，同时也有利于城市及近郊的环境保护。改革开放以来，由于乡镇企业在某些地区的过度、无序发展，出现了“村村冒烟、处处点火”的状况，对整个区域的环境质量造成了不小的破坏。如在浙江温州苍南等市县，由于作坊式电脑拆解业、汽车维修业在农村的随意发展，已使原来美丽如画的乡土环境变得污浊不堪。在广东、江西等很多省份，由于大搞工业开发区等待招商，使很多土地经推平后长期裸露闲置，成为扬尘的重要来源。通过城乡一体化规划和新农村、新市镇的建设，可以在宏观层面上对发展和保护作出合理布局，以保护农业资源和生态环境。
另外，在大力发展现代农业的同时，我们也要从几千年的传统农业中寻找智慧。中国旧有的农业、农村是个天然的可持续循环体，人吃五谷，猪食糠皮，秸秆作柴，粪尿返土肥田，甚至连牛粪饼都是很好的燃料，几乎没有什么外排的“垃圾”。一些行之有效的生产方式，如充分利用空间和土地资源的农林立体结构生态系统；水陆交换的物质循环生态系统如桑基鱼塘、多功能的污水自净净化系统等，至今仍是生态农业的重要内容。相比之下，由于生活方式的转变，人们住进楼房，使用煤气，不再使用秸秆作为燃料，每到秋收季节，安徽、湖北等地农民便在田野大面积焚烧秸秆，既浪费了生物资源，又对大气造成严重污染，甚至影响到了武汉、合肥等城市航班的正常起降。如果能够加以妥善利用，大力发展循环经济，势必可以达到一箭数雕的效果。
7 改善能源结构，使用清洁能源
我国是一个多煤的国家，整个能源资源的特点可以概括为六个字：“富煤、贫油、少气”。根据国家发改委统计，2009年中国能源消费总量相当于30.5亿t标准煤，其中煤炭占70.1%、石油18.7%、天燃气3.85%，其他（水电、风电、核电、太阳能）7.35%⑨。对煤炭的过度依赖必然导致环境污染。2010年8月，中国疾病预防控制中心与国际环保组织“绿色和平”在北京发布了《煤炭的真实成本——大气污染与公众健康》的报告。该报告指出，煤炭的燃烧造成中国烟尘排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%、二氧化碳排放的80%，而且它扩散的距离超出人们的想象，可达数千km，几乎相当于从北京到广州。但是，现在很多地方为了拉动GDP，仍然在争先恐后地上马大火电项目。
采暖烧煤对城市的空气污染早已被人诟病，一些有条件的城市正在调整自己的供暖能源结构，如北京市城区的华能、国华、石景山、高井四大热电厂均采用燃气发电；二环路以内历史保护区由政府提供电价补贴全部采用电采暖，以杜绝传统的小煤炉；分布在城市近远郊的新开发居住区鼓励使用分户的壁挂式燃气炉，以减少管网热损耗，提高采暖效率，减少能源总消耗量。
对全国范围来讲，应大力发展清洁能源，尤其鼓励风电和太阳能。要充分利用目前国际上光伏产业进入“冷冬”的大好时机，大力消化、吸收光伏产业的过剩产能，支持该项产业的健康可持续发展。要改革国家输配电管理体制，打破部门间的利益壁垒，使光能、风能等清洁能源能够畅通无阻地上网供电。
8 结语
按照建设部颁布的《城市规划编制办法及其实施细则》， 环保环卫规划与道路交通规划、绿地系统规划、工程管网规划一起都是城市总体规划的专项规划，但它绝对不应仅仅是一项专项规划，而应该作为一种指导思想和基本策略，自始至终地贯穿于城市规划与建设的全过程。只有这样，我们才能够保护好我们的青山绿水，建设好我们的人居环境，造就好我们的“美丽中国”！
注释：
① 评论员.期待环保履职更坚定[N].经济观察报，2013-01-07（01）.
② 余友仁.呼吸清新空气也是民权[N].经济观察报，2013-01-21（15）.
③ 原意来自《荀子·王制》：“草木荣华滋硕之时，则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也”。
④ 原文来自《论语·述而》。
⑤ 原意来自《易经·涣》。
⑥ 原文取自《荀子·天论》。
⑦ 中华人民共和国建设部.关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知（建规[2002]218号）[Z].2012.
⑧ 引自[清]陈澹然《寤言二迁都建藩议》。
⑨ 张洪涛.中国能源结构调查[C].中欧加快建设绿色经济圆桌会议论文集.西安：2011.
参考文献：
[1] 郑光中，张敏，袁牧.生态城市、生态农业、生态旅游——以深圳西海岸生态农业旅游区规划为例[J].建筑学报，2000，（5）：4-7.
[2] 陈易.生态城市的理论与探索[J].建筑学报，1997，（4）：18-22.
[3] Leonardo Benevolo.Histoire de la Ville[M].Marseille：Editions Parentheses，2000.
[4] Frederick Steiner.The Living Landscape：An Ecological Approach to Landscape Planning[M].New York：McGraw-Hill，Inc，1997.
[5] 中华人民共和国环境保护部.2012中国机动车污染防治年报[R].2012.
责任编辑：于向凤