摘要：当今日本在垃圾治理方面走在了世界前列，但在经济高速增长期，垃圾公害问题曾一度非常严峻，日本各地爆发了多起被称为“垃圾战”的反对建设垃圾处理场的民众运动。随着日本经济结构的调整、环境保护运动的推进，民众的环境保护意识和再生利用观念不断提升，日本从大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式走向垃圾分类、垃圾减量、资源再生的循环型社会。日本的垃圾治理靠的是相关法律和制度的建立和完善、环保宣传和教育的持之以恒以及民众对垃圾分类、垃圾减量运动的广泛参与。进入21世纪，各级政府、企业、非营利组织、市民等作为垃圾治理的主体，分工合作、相互支持的“多元协作”①模式，将日本的垃圾治理推向了一个新的阶段。这种政府引导、市场激励、民众参与的垃圾治理多元主体的协作模式值得中国借鉴。
关键词：日本垃圾治理;垃圾战;多元协作;循环型社会
中图分类号：X508文献标识码：A文章编号：1004-2458-（2019）06-0003-09
DOI：1014156/jcnkirbwtyj201906001
垃圾问题是伴随城市化进程而出现的一个世界性课题。“垃圾围城”“垃圾填埋场短缺”“垃圾处理设施避邻效应”等围绕垃圾出现的社会问题，是每个国家、每个城市到一定发展阶段都会遇到的产物。日本各级政府、企业、非营利组织、市民作为垃圾治理的多元主体，通过积极参与、密切合作、相互支持的“多元协作”[1]，令日本的垃圾治理走出了一条富有特色的道路。文章拟从“多元协作”的视角剖析日本垃圾治理的路径和实践经验，以期为中国的垃圾治理提供新的思路。
一、 战后以来日本垃圾治理的历程
二战结束至今70余年，日本在环境保护领域、特别是垃圾治理领域走过不同历史时期，垃圾问题的表现形式以及垃圾治理的目标、内容、手段都不尽相同。
1945年到50年代末的战后经济恢复期，日本垃圾处理方式主要是沿袭传统方式，厨余垃圾一般用作饲料或堆肥，一般垃圾靠焚烧和填埋处理。随着日本人口从农村向大城市聚集，城市垃圾量骤然增多。市町村担负垃圾的收集和处理工作。50年代后半期，东京都和其他自治体均面临垃圾量增大、垃圾填埋场用地紧张，垃圾处理能力不足等问题。粗放式垃圾填埋也对地下水源等生态环境造成了破坏。大量垃圾得不到及时清运，或被随意倾倒到河流、海湾、空地，环境脏乱，蚊蝇滋生，继而引发传染病等一系列公共卫生问题。垃圾在运输过
收稿日期：2019-10-11
作者简介：胡澎（1966—）女，北京人，历史学博士，研究员，主要从事日本社会问题研究。①日语写作"协动"，指的是不同种类、不同性质的组织为了达成一致的社会目的，在保持各自资源、特性的基础上，以平等的立场相互协作，共同采取行动。胡澎：从“垃圾战”到“多元协作”
日本垃圾回收处理与循环利用专题——日本垃圾治理的路径与经验日本问题研究2019年第6期程中还会产生烟尘、恶臭等。为此，日本政府在1954年制定了《清扫法》，在市町村负责收集和处理垃圾的基础之上，规定中央政府和都道府县要在财政和技术上对垃圾收集和处理给予支持，同时明确了民众有义务协助市町村进行垃圾收集和处理。
20世纪六七十年代的经济高速增长期，经济飞速发展，物质日益丰富，国民收入有了较大幅度提高。到60年代中后期，日本GDP已位列世界发达国家前列。但经济至上、产业优先的政策产生了严重的环境公害问题，大气污染、水质污染、土壤污染、噪音污染、震动污染、地面下沉及恶臭7种典型的公害，危及生态环境，对国民健康构成威胁。民众为了保护生存环境、捍卫生存权利，在全日本展开了轰轰烈烈的反公害运动。震惊世界的“四大公害”诉讼标志着日本民众开始对一味追求经济、不顾及环境的政策说“不”。在反公害运动的推动下，日本政府也开始反思经济至上的政策，出台公害对策。1967年的《公害对策基本法》明确了地方自治体、居民在防治公害问题上各自的职责。
这一时期，大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式开始出现，企业的销售方式、民众的消费行为随即发生了变化，由此带来了垃圾量的持续增加。以前以食物残渣、厨余垃圾为主的垃圾，变成混有废旧纸张、塑料包装、玻璃瓶、一次性用品等的垃圾混合体。同时，伴随城市化的发展，大量建筑垃圾产生，不法分子违规丢弃垃圾的现象也屡见不鲜。为应对不断增大的垃圾处理需求，政府不得不考虑重新规划土地，用于垃圾处理。民众担心垃圾填埋对地下水造成污染，担心垃圾焚烧产生的烟雾对健康构成影响，因此，垃圾处理设施的建设计划一出台，便遭到周边民众的强烈反对。这一时期突出的特征是以东京都江东区、杉并区为首爆发了反对建设垃圾处理设施的居民运动，即“垃圾战”。当时，东京都清扫局负责23区清扫垃圾的工作。1966年11月，东京都公布暂定杉并区高井户地区作为垃圾处理厂建设的后补地区。在当时“官主导”的政治体制下，这项决议既没有听取民众的意见，也没有给居民讲清楚便草草出台，由此引发了周边居民持续的抗议活动。与此同时，江东区填海而成的“梦之岛”一直被作为东京都的垃圾填埋场来使用，1971年，东京特别区产生的70%的垃圾被运到了江东区处理。每天有大約5 000辆垃圾收集车在区穿梭[2]，带来恶臭、交通堵塞、蚊虫滋生等问题，引起了居民的极大不满，继而引发抗议。1971年江东区议会通过了反对垃圾进入本区的决议。“垃圾战”这一词汇最先由东京都知事美浓部亮吉在发言中使用，之后与垃圾相关的摩擦和纷争均被称之为“垃圾战”。这场“垃圾战”一直持续到1974年，才在法院的调停下告一段落。
1970年，在全面修改《清扫法》的基础上，制定了《废弃物处理及清扫法》，规定废弃物分为“产业废弃物”和“一般废弃物”，一般废弃物由市町村负责处理，产业废弃物则由排放单位负责。不少都道府县纷纷依照法律制定了相关条例。1975年左右，随着垃圾中可以再生利用的东西越来越多，一些地方自治体也纷纷在基本法的基础上制定了对可燃垃圾、不可燃垃圾、塑料垃圾等进行分类收集的措施。1975年初，静冈县沼津市首先提出了“资源垃圾”这一概念，并开始了垃圾分类收集，之后，垃圾分类逐渐普及到全日本。这一时期，日本政府和民众开始意识到垃圾治理与日常生活环境和公共健康紧密相连，单靠政府是解决不了的，政府和民众须相互支持与合作。