主任、副主任、秘书长、各位委员：
受省人民政府的委托，我就《浙江省旅游条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、修订条例的必要性
修订条例，可以说是现实所需，形势所迫，发展所急。具体三点理由：
一是推进依法治旅的迫切需要。得益于省人大的一贯大力支持和重视，我省旅游立法工作起步较早，2000年就颁布实施了《浙江省旅游管理条例》。15年来，管理条例的实施，对引导产业发展、规范市场秩序、保障旅游消费者和经营者合法权益等各方面都发挥了积极作用。但随着旅游法正式颁布实施近2年，管理条例暴露出一些与上位法和当前旅游业发展不相适应的问题。比如：旅游产业定位、综合协调机制、产业促进、文明旅游、网络交易、旅游购物等新情况、新问题层出不穷。尤其是当前依法治国进程的推进，旅游业作为一个产业、一个行业，更加迫切需要加强依法治理工作。同时，条例的修订也有利于进一步整合立法资源。可以将我省原有的《浙江省旅游管理条例》《浙江省旅游度假区管理办法》《浙江省旅行社管理办法》《浙江省导游人员管理办法》进行吸纳性修订。
二是加快旅游业发展的迫切需要。旅游业发展到今天，再也不是传统意义上的旅游和产业，而是一个涉及面广、综合性强、关联度大，事关国计民生的大旅游、大产业。自2004年9月，时任浙江省委书记习近平同志在全省旅游发展工作会议上率先提出“加快建设旅游经济强省”的重大决策以来，全省旅游综合实力不断增强，产业功能不断凸显，发展空间不断拓展，全省旅游接待游客人数、旅游总收入分别从2004年的1.1亿人次、1010.5亿元增加到2014年的4.9亿人次、6300.6亿元，年均增长超过16%。预计2014年，我省旅游业增加值占GDP的比重达到6.4%。尤其是随着旅游业的融合发展，乡村旅游、工业旅游、文化旅游、森林旅游、海洋旅游等一批旅游新业态不断涌现。旅游业的快速发展，旅游业态的不断丰富，都迫切需要有一部符合浙江旅游发展实际的条例来进行进一步明确、规范、保障和促进。特别是去年9月，省政府召开全省旅游发展大会，明确“旅游万亿产业”的战略目标。旅游万亿产业的实现离不开旅游法律法规、宏观政策的保障与促进。
三是助推浙江经济发展的迫切需要。在经济新常态下，工业主导型转向服务业主导型、投资主导型转向消费主导型、传统主导型转向创新主导型，旅游业兼具朝阳产业、绿色产业、富民产业的特性，越来越成为推动经济发展的重要增长点、调整产业结构的重要着力点、增加居民收入的重要带动点。当前，省委、省政府将旅游业确定为支撑浙江未来发展的七大重点产业之一，要求到2017年，全省旅游业总收入达到或接近1万亿元，旅游业增加值占GDP的比重提高到6.7%，旅游业被赋予了更多的责任和使命。通过条例的修订出台，既有利于进一步保障和促进旅游万亿产业的顺利实现，也必将更好地发挥旅游业在稳增长、扩投资、促消费、惠民生、优环境方面的积极作用，更好地成为浙江经济社会发展的新增长点。
二、条例的起草过程
省旅游局自2009年开始筹备条例修订工作，启动申报省人大常委会制定地方性法规二类立法项目。2015年1月，该立法项目正式被省人大常委会列为一类立法项目。六年多来，在省政府的领导下，省旅游局一直高度重视条例的修订工作，多次进行专题研究。2014年4月起，正式启动修订工作，积极开展调研起草论证。
（一）成立联合起草小组。省旅游局主动向省人大财经委、省人大常委会法工委、省政府法制办等部门汇报、协商、对接，并商定采取四部门联合立法模式共同起草，起草小组成员由省旅游局、省人大财经委、省人大常委会法工委、省法制办、浙江大学城市学院有关人员和专家以及部分省人大代表组成。
（二）完成立法评估。根据省政府的相关立法要求，省旅游局于2014年6月撰写了立法前评估报告，并顺利通过省政府法制办的立法评估。
（三）深入开展专题调研。根据修订方案，起草小组专门赴国家旅游局进行汇报；赴北京、上海、内蒙古、云南、吉林等地进行专题调研，充分借鉴兄弟省份的立法经验；认真听取并吸纳去年9月份全国人大常委会赴浙江开展旅游法执法大检查的反馈意见。
（四）广泛征集意见。在起草过程中，除适时将行业内外的优秀建议和对策纳入外，起草小组还借助互联网平台，在“浙江旅游”官网中开设旅游法制专题，设置草案意见征集信箱；召开专门针对旅行社经营者、景区经营者、民宿经营者、电商经营者等群体的座谈会进行交流；征求了40多个省级单位、11个地市以及部分人大代表的意见和建议。在充分吸纳各方意见的基础上，经进一步修改完善后，正式形成条例草案送审稿。
条例草案送审稿于2015年1月份报省政府后，省法制办按照地方立法程序，收集、研究相关资料，开展立法调研，征求各地各部门意见，召开部门协调会、专家论证会，并通过网站向社会公开征求意见。在以上工作的基础上，对送审稿进行了反复研究、论证和修改，数易其稿。2015年4月24日省政府第44次常务会议审议通过了条例草案。
今年5月以来，由省人大常委会副主任冯明和人大财经委领导带队，赴有关市县开展了专题立法调研，使我们进一步明确了立法的指导思想，增强了立法工作的针对性、可操作性和有效性。
三、条例的主要内容
条例制定的上位法和参考依据主要有：《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》等法律、行政法规以及《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》《浙江省人民政府关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》等国务院、省人民政府有关文件。
条例草案共6章61条。第一章总则，共6条。主要对立法目的、适用范围、政府及部门职责、行业组织等作出规定；第二章旅游规划与旅游促进，共17条。主要对旅游规划编制和审批、旅游资源保护和开发、旅游度假区设立审批和机构设置、产业保障政策、乡村旅游和民宿等新业态、智慧旅游、形象推广、诚信体系建设、利益共享等内容作出规定；第三章旅游者与旅游经营管理，共18条。主要对旅游者权利义务、文明旅游责任、负面清单管理、旅游购物和付费项目及救济途径、导游人员权益保护、网络交易平台及经营者、景区开放条件及门票减免、民宿定义和管理规范设定、信用管理等内容作出规定；第四章旅游安全管理，共8条。主要对政府、旅游主管部门和旅游经营者的安全监管责任，景区承载量核定，高风险旅游项目管理等内容作出规定；第五章法律责任，共11条。主要对前四章的规定设定法律责任，对相关违法情形设定处罚种类和金额；第六章附则，共1条。主要对原条例和另外三个地方性规章的废止情况作出说明。
以上是条例草案的框架及主要内容。根据会议要求，下面，我就条例草案分8方面作重点说明：
（一）关于适用范围。为节约、集约使用立法资源，草案借鉴《旅游法》的综合立法模式，对旅游规划、旅游促进、旅游经营管理、旅游安全等内容分别作了规定。在此基础上，相应废止《浙江省旅游管理条例》《浙江省旅行社管理办法》《浙江省导游人员管理办法》《浙江省旅游度假区管理办法》。（第2条、第61条）
（二）关于旅游资源保护和开发。草案结合我省实际，对旅游资源保护和开发中应当注意的问题作了如下规定：①明确了旅游资源保护和开发的一般原则。②对旅游度假区的设立程序以及总体规划等内容作了规定。③切实保障旅游资源所在地居民共享旅游发展成果。根据中央、国务院有关文件精神，草案规定了四个方面的内容：第一，在编制相关规划以及兴建旅游项目时，应当听取旅游资源所在地居民的意见；第二，旅游资源所在地居民可以通过入股、租赁、合作等方式参与所在地旅游资源的开发；第三，旅游资源所在地的居民在同等条件下，可以优先在景区内依法从事相关旅游经营活动；第四，旅游经营者聘用环卫、保安、司机等旅游从业人员时应当优先安排旅游资源所在地的居民。（第9-14、23条）
（三）关于旅游促进。草案根据《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》《浙江省人民政府关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》等重要文件的精神，从旅游发展资金、公共服务、用地政策、消费政策、产业政策、形象推广、旅游标准等方面对促进我省旅游业发展的具体措施作了规定。（第15-22条）
（四）关于旅游经营和从业人员管理。草案在旅游法等法律、行政法规规定的基础上，作了如下细化和补充规定：①国家旅游局《旅行社条例实施办法》规定旅行社只能在设区的市范围内设立服务网点，我们结合《国务院办公厅关于印发〈国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见〉任务分解表的通知》（国办函〔2014〕121号）的精神，将范围由设区的市扩大到全省。②根据《导游人员管理条例》的授权，对景点景区导游的考试、发证作了具体规定；针对调研中反映的导游人员工资低甚至零工资等问题，草案结合劳动法、社会保险法的规定作了具体要求。③规定对旅游经营者实施信用管理，强化事中事后监管。（第27-28、33-34、41条）
另外，旅游纠纷的投诉处理是一个社会比较关注的问题，旅游法、消费者权益保护法对此已有比较详尽的规定，国家工商总局也制定了专门的规章。因此，草案规定了旅游、市场监督管理（工商行政管理）主管部门和其他有关部门应当建立和实施旅游者投诉处理机制，具体处理则依照相关法律、法规、规章的规定执行。（第24条）
（五）关于文明旅游。旅游中的不文明行为是目前舆论关注度较高的问题。草案在旅游法相关规定的基础上作了细化规定：①明确旅游者应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守文明旅游行为规范等义务；并规定严重违反时，由旅游主管部门按照国家有关规定记入旅游信用信息管理系统。②细化旅游经营者就文明旅游应当承担的具体责任。（第24-26条）
（六）关于旅游购物和付费旅游项目。旅游消费包括吃、住、行、游、购、娱等各方面。据有关方面统计，我省旅游总收入中，购物约占26%的份额。但同时，旅游者合法权益在购物中受到侵害的情况也突出存在，社会反响强烈。草案根据旅游法的有关精神，规定了以下内容：①明确旅行社应当对安排的购物场所和付费项目实行经营者负面名单管理，将严重损害旅游者权益的经营者列入负面名单。②明确了安排旅游购物和付费旅游项目的旅游合同规则，并明确规定旅游者有权选择不参加，旅行社不得强迫或者变相强迫旅游者。③明确了旅行社及其从业人员在安排旅游购物和付费旅游项目时应当遵守的规则，如经营者应当取得营业执照、不得获取回扣等，以净化旅游购物环境。④规定了旅行社协助解决纠纷的义务，同时明确了旅行社先行退货和退款的适用条件，形成倒逼机制促使旅行社合法合规经营。（第29-32条）
（七）关于乡村旅游和民宿。乡村旅游和民宿是我省旅游发展的重要特色，也是新农村建设和带动农民致富就业的重要途径。草案根据旅游法授权和国家与省行政审批制度改革的精神，提出了以下要求：①要求县级以上人民政府及其有关部门制定和实施扶持、推广、指导乡村旅游及民宿发展的政策措施。②明确了营业登记和备案义务。③针对民宿自身特点，由省级有关主管部门另行制定治安、消防、卫生、环保方面的指导规范；设区的市、县（市）人民政府根据本地实际制定实施细则，并确定相应的监管措施。④规定了客房超过十五间的民宿和提供住宿的农家乐的治安、消防、卫生、环境保护管理，依照《中华人民共和国消防法》《旅馆业治安管理办法》等法律、法规、规章执行。（第19、40条）
（八）关于旅游安全。近年来，旅游安全事故已成为安全生产中的突出问题，草案为此专章进行规定，包括如下内容：①规定了政府及其有关部门的安全管理责任，如建立旅游安全应急机制，发布旅游警示信息，在重大节庆、赛事、会展等旅游者集中活动期间开展重点安全检查，等等。②进一步明确旅游经营者的安全主体责任，强调旅游经营者应当按照有关技术规范对旅游设施设备进行日常维护保养，定期对所提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估。③重点对景区最大承载量制度作了如下细化规定：第一，重申景区应当实行最大承载量控制制度，并规定了核定最大承载量的具体规则。第二，明确了封闭式景区最大承载量核定的责任部门。第三，规定了封闭式景区经营者在最大承载量管理上的权利和义务以及旅游者应当服从景区经营者的流量控制措施。同时还根据旅游法有关精神，进一步明确了旅游经营者在特定情况下的报告义务。第四，规定了开放式景区最大承载量核定由设区的市、县（市、区）人民政府或者其确定的部门负责；此外，还规定了开放式景区的流量监测、流量控制等内容。（第42-48条）
以上说明和《浙江省旅游条例（草案）》，请予审议。