摘要航班延误是一个现实中亟待解决的立法问题,它存在定义范围不清、责任机制不明、补救措施不利等三大弊端,如何在平衡各方利益之下制定有利于执行的法律是值得深思熟虑的。本文从廓清定义范围、明确责任机制、改善补救措施三方面入手,强调区域立法与软发的先行制定最终推动刚性立法的正式出台,真正意义地缓解航班延误这一现实瓶颈。
关键词航班延误 责任机制 补救措施 区域立法
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-191-02
繁忙的机场,候机厅挤满急切出行的旅客,可是显示机上一遍遍刷新着航班延误的信息,以致于机场的空气变得焦躁与混乱,终于所有的压抑化作不顾一切的愤怒呼喊:“航空公司骗人,我们要航空公司赔偿”。这样的场面出现之时也是航空公司噩梦开始的时候:无论怎样的解释分说,顾客已经不再接受,愤怒的旅客拒绝接受安排的旅馆,拒绝换机,甚至于拒绝下机,这样的场面是痛心的,究竟谁来负责。笔者将客观地剖析航班延误表象之下蕴含的法治缺失,并提出立法完善的相关建议。
一、现状分析
1929年的《华沙公约》和1999年的《蒙特利尔公约》是对航空延误问题有全球影响的两大国际公约,它们统一了各国对航空延误问题的认识,推动了各国的国内立法。我国作为两大公约的缔约国,一直致力于推动公约在国内的适用。不仅如此,两部公约在立法目的上的转换也是值得称颂的,从侧重对航空承运人的利益保护转向对消费者利益的关注,这些价值牵引势必引起我国国内立法的变化。
我国目前对相关问题的立法主要体现在《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》(以下简称《运输规则》)中,还有一个是指导性文件是2004年颁布的《航班延误经济补偿指导意见》(以下简称《指导意见》),但是立法的缺失和实践的模糊仍然产生了大量的脱位现象,这对矛盾体主要体现为:
(一)航班延误的法律定义不明
1929年《华沙公约》第19条将航班延误定义为:“承运人应对旅客、行李或货物在航空运输过程中延误造成的损失负责。”1999年《蒙特利尔公约》在草案的第18条第2款将航班延误定义为:“在本公约中,延误是指综合所有有关情况,在可向一个勤勉的承运人合理期望的时间内,未将旅客运送到其直接目的地点或者最终目的地点交付。”我国的立法传承了两大公约的精神,将航班延误视为合同法意义上的延误,在《民用航空法》第126条进行了笼统的规定:“旅客行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失、承运人应当承担责任;但是承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生,已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的,不承担责任。”所以无论是国际公约还是国内立法,都没有明晰航班延误的定义范围。
(二)三种责任机制的匮乏
航空运输作为一纸合同约束着承运人和消费者,势必牵扯到双方的权利义务,归责原则和举证责任。而我国现有的责任机制表现出以下失衡之处:
1.由于缺乏信息的及时沟通,一旦出现航班延误,双方立即剑拔弩张,关键的原因就是双方不清楚各自的权利义务,特别是处于弱势的消费者一方,他们不知道可以采取哪些合法合理的手段去维护自己的权益,亦容易发生过度维权的冲动行为。
2.《华沙公约》和《蒙特利尔公约》都采取了过错推定的归责方式,我国的《合同法》和《民用航空法》在归责原则上差异较为明显,前者主要采取无过错的责任原则,后者采取了过错推定的责任制度,这就产生大量的实践矛盾,而且免责事由的规定也较为模糊。
3.双方举证责任的难易不同。承运人较容易证明自己已采取了“一切必要措施”或者“不可能采取此种措施”,而旅客因为信息不对称而造成举证责任的困难。
(三)航班延误存在补救漏洞
补救措施作为航空公司应急预案的一种应该得到立法的重视,因为多种多样的应急措施可以保障补救工作的顺利进行。以下三点值得我们高度重视。
1.缺少航班延误纠纷的速裁机制。双方都希望有一个中立的第三方能够快速化解矛盾。目前的状况是只能依靠双方自身直接进行协商谈判,赔不赔,赔多少,都是航空公司说了算,由于谈判地位的严重不对等,作为弱势的旅客只有采取过激的维权行为来以扭转谈判的劣势,使航空公司屈服于群体的力量和安全的考虑,最后息事宁人,答应其要求。
2.航班延误补偿标准未规范化。《指导意见》中只对航班延误经济补偿的条件、标准、方式提出了原则性的建议,因此航班延误后旅客究竟能获得多少补偿最终取决于航空公司自行确定的补偿标准。
3.缺乏针对性的服务补救措施。不同的顾客需要的服务补救措施是不同的,如当航班超售时,有的顾客希望航空公司能联系其他航班以使其能尽快离开,而有的顾客则希望能获得打折或免费机票等经济补偿,但现实中航空公司并不了解顾客的心理需求,以致于航空公司提供了服务仍然得不到旅客的谅解。
二、法制完善
鉴于以上出现的实际情况,我们很有必要思考如何从法制上解决我国民航中的延误问题,法的运行包括立法、执法、司法、守法和法律监督五块内容,但是我认为立法是前提也是核心,我国应该尽快出台一部具有法律效应的规范性文件来界定航班延误的概念、规定航班延误的责任机制、完善航空延误的补救措施。
(一)明晰合理延误及不合理延误情形下的航班延误定义
航班延误定义的不明确导致了承运人和乘客之间理解的差异,上述误解可以通过法律法规的补充完善得以解决。一方面罗列航班延误情形,定期统计原因频率。航班延误在现实中可以是天气原因、航空器机械故障、机组困难、破坏行为、航班调配、旅客原因、其他原因这八种情况,然后航空公司应该以一年为周期的定期统计各种原因导致延误的频率,并且可通过派发传单、加贴告示等多种媒介手段及时地告知乘客。
另一方面严格区分合理延误与不合理延误的概念,并将以上八种原因归类其中。合理延误和不合理延误都是发生在航空运输中,但至少可以从以下两方面加以识别。一是从时间上判断承运人完成该运输所花费的时间是否符合约定时间或者合理期限。二是延误是否由不可抗力引起。
(二)建立健全责任机制中的权利义务、归责原则、举证责任
我们也应该清醒地认识到,承运人无论对合理延误还是不合理延误都需要担负责任,只是责任的形式不同。在发生不合理延误的情况下,旅客享有知情权、选择权、索赔权三大权利,相应的承运人就应该担负起告知义务、补救义务、损害赔偿义务的三大义务,即使是合理延误的情形,旅程仍然享有前两项权利,承运人必须履行除损害赔偿之外的两项义务。
我们应该利用合同法来加强航空延误的归责原则与免责规定的约束。首先《合同法》与《民用航空法》作为一般法与特别法的关系,在具体适用时应该遵循特别法优于一般法的原则。纵观世界各地的立法实践都经历了立法目的的变迁,早先的立法主要考虑到航空运输的高度危险性都侧重对于航空承运人利益的垄断保护,但是随着航空技术的日益成熟,立法原则应该体现承运人商业利益和旅客损失之间的平衡,我认为立法方面应该从合同法或者消费者权益保护法领域细化归责原则与赔偿机制的问题,所以在合同法中应该存在无过错责任以外的规则原则,特别是针对航空运输这种在我国处于垄断的行业。目前合同法仅在地面施工与物件致害两处设定了过错推定的情形,这和实践的发展需求是不相适应的,虽然第299条规定在发生延误问题时承运人应该采取相应的变通措施,但是并没有就旅客是否有权要求赔偿作出明确规定。
而举证责任的设置应该根据相应的归责原则,既然在航空延误问题上采用的归责原则是过错推定,那么就应该实行举证倒置的方式。这种方式下,原告消费者只需要证明损失的存在与航班延误之间存在因果关系即可,而被告承运人有义务证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生,已经采取了一切必要的措施或者不可能采取此种措施,否则将承担法律责任。
(三)完善补救措施,细化针对性的个性服务
1.建立航班延误纠纷速裁机制。航空公司应该在机场设立纠纷速裁机构(以下简称纠纷调处办)进行现场办公。一旦发生航班延误,旅客可以向纠纷调处办提出申请,纠纷调处办首先对航班延误的原因进行认定,如果属于非航空公司的原因,那么裁定航空公司不予补偿,但要按民航有关规定提供相应的服务;如果属于航空公司的原因,纠纷调处办还需认定因航空公司造成延误的责任时间,再根据具体的责任时间和国家统一的补偿标准,裁定航空公司对旅客进行经济补偿的具体金额。
2.补救措施的模糊化是可以通过立法标准化的,以美国航空公司的规定为例,一旦发生不合理的航班延误,除了提供该公司或者另外航空公司的航班及时送行之外,还允许每个乘客免费挂一次3分钟的长途电话,如果延误时间超过4个小时,还向旅客发放旅馆—餐盒—出租车的服务,具体费用标准也有列明,例如早餐5美金,中餐7.5美金,晚餐10美金,只有这些数据清晰地列于法律法规中,双方才可以很理性的解决航班延误带来的法律纠纷。
3.区分不同的顾客期望,提供有针对性的补救服务。在航班延误发生以后,对顾客的补偿不能只狭义理解为经济补偿,而应该了解旅客真正需要的服务,再根据优先次序,集中保证重点,使顾客的需要、满足顾客需要的产品和服务以及实施产品和服务的过程连接起来。只有这样顾客才有可能从内心原谅承运方因航班延误带来的不便之处,从而达到补救的目的。
立法的前行是曲折的,如何在平衡各方利益的情况下尽早地改善这种混沌的状况,我们就应该充分意识到目前航班延误的问题以及背后的实质矛盾,通过软法与区域立法的渐进式改革从而促进全国刚性立法的出台,只有这样才能够妥善解决双方矛盾,才能促进航空事业的不断发展!
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