报告提出：要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。服务型政府的发展目标对城市管理工作提出了更高的要求，如何提高城市管理效力，为群众提供更高水平的生活工作环境也就成了当前城市管理工作的首要任务，但是我国现有的城市管理体制模式显然已经成为制约城市管理水平有效提升的瓶颈。如何突破体制瓶颈，探索出更加合理高效的体制模式是当前城市管理领域亟需探讨的课题之一。
一、“大城管”体制模式的建立与完善的必要性
（一）“大城管”体制模式的建立与完善是由新时期城市管理的内涵、特点、性质、目的所决定的
准确把握城市管理的基本内涵、特征及其目的是“大城管”体制模式建立和完善的前提和重要保证，不能够正确理解城市管理的基本内涵就无法深入系统研究“大城管”体制，也无法保障“大城管”体制模式的科学性。
1.城市管理的基本内涵。城市管理具有多角度、多层次的含义。到目前为止，对什么是城市管理，国内还没有形成一个统一的概念。因为城市管理工作的复杂性、系统性、广泛性，对城市管理职能的科学界定难以把握，过宽过窄都不利于城市管理效力的提升。作为城市政府的职能部门——城市管理局（行政执法局）往往是指狭义上的城市管理，即对城市市政基础设施的管理和公共空间环境的管理，以及相关的行政执法活动。“大城管”模式应当以这些职能权限为依据，将这些基本的职能从分散的各个职能局统一起来，形成工作效力较强的政府服务机构——城市管理局（行政执法局），这才是“大城管”模式所要解决的首要问题。
2.城市管理的特点。城市管理是一项系统而复杂的工程，是城市政府的主要职能，具有广泛性、动态性、综合性的特征。在广泛性方面，包含对市政、城市规划、城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。在综合性方面，现代城市是高度复杂的社会综合体，社会、经济、环境资源等系统，具有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互影响，相互制约，并同外界环境有着密切的联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。在动态性方面，在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，深化改革、扩大开放和发展社会主义市场经济过程中各种社会矛盾随之增加，城市管理的理念和模式也要不断创新。
3.城市管理性质。城市管理具有公共性质，城市管理部门存在的目的和职能，就是为人民群众的利益和需求服务。公民及其组织的各种直接需求，需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。这些社会生产过程就是提供服务的过程（这里所指的服务同产出不一定具有实物形式）。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。城市管理工作是政府公共服务性的重要体现之一。
4.城市管理的目的。城市管理的公共服务性决定了城市管理的目的，即维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终要体现在管理的效益上，也就是提供公共服务的能力和水平，即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源，实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。从根本上讲城市管理的最终目标，是改善城市的生产生活环境，促进生产力的发展和人民生活的改善。
（二）“大城管”体制模式的建立与完善是由当前城市管理面临的体制困境决定的
1.城市管理的职能权限尚未得到科学、明确的界定。长期以来，城市管理的职能权限往往来源于行政命令，缺乏法定依据，这种管理方式不但容易造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意，也造成了违法执法、违法行政的现象层出不穷。虽然国务院颁布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但是，这依然只是城市管理职能的某一方面的规定。总体来看，城市管理职能权限依然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化，当前全国各地城市管理在职能的划分上并没有一个确切可依的标准，往往都是根据各自实际来决定城市管理职能权限。目前，如何根据城市管理的特点确定城市管理的权限范围，是一个亟需探讨的问题。
2.科学的管理体制难以形成。当前的理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。目前，全国城市管理体制呈现出多元模式并存的局面。每种模式都有自己的优势，但也存在弊端，往往偏重于某一方面或几方面的管理职能的强化，综合管理效力低下。如个别城市成立了以市长牵头的“城管委”，也仅仅起到了临时的协调作用，管理效力的高低往往取决于一位行政首长的意志和投入的精力及重视程度，难以使管理长效化、制度化、规范化。
3.现有的管理体制难以解决现存的问题。当前城市管理存在以下几点突出问题：一是“轻规划、重建设、轻管理”现象依然存在，城市基础设施规划建设与城市管理的现实需求严重脱节，在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。二是管理与执法职能失衡。有的单一重视行政管理权或者执法权，甚至部分模式只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权。有的行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，工作的协调度较低。甚至出现市政、市容、环卫、园林等多局齐头并进平行的管理模式，机构重叠，管理权限分散，行政成本较高，也与中央“大部制”改革精神背道而驰，难以适应社会主义市场经济发展的要求。三是长效管理的机制难以形成。整治—回潮—再整治—再回潮，一直是城市管理没有走出的怪圈。缺乏有效的长效管理机制，城市管理工作仍处在依靠突击式、短促式、集中式整治，长效化、常态化、长期化的举措不足，整个城市管理工作在低水平、低层次徘徊，难以取得根本性突破。为了迎会、迎节、迎查，往往采取成立专项指挥部，并由“一把手”亲自挂帅的办法去组织实施，力度很大，效果显著。但往往形成了重集中突击轻常抓不懈，日常管理效率不高，城市管理局限于治标层面。
二、“大城管”体制模式建立与完善的内容及其途径
（一）科学划定城管综合执法的权限范围
按照十七大报告中提出的“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求和“大部制”体制管理理念，在行政管理体制改革的大背景下，城市管理在职能配制上，将具有相关性综合行使的职能进行重新组合，形成具有更高管理效力的“大城管”模式，以便节约管理成本，提高管理效率。当然这种相关性要有一定的科学界定，通常表现为相互接近和相互关联的管理职能，即城市管理权在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点。但是，在“大城管”体制模式的研究探讨上依然要本着辩证的、发展的观点来探讨这一问题。也就是说，这种“大城管”体制模式不能是无所不包的，不能将绝大多数的保障城市运行的因素都容纳进去，城市管理处于发展阶段，应当限于城市日常管理中专业性不强的事项。专业化是社会分工的必然，社会发展的程度越高，专业化的程度就越强。这个规律体现在城市管理领域，表现为城市管理的不同职能部门会随着社会生活的精细化和问题的多样化而趋向专业化。如果将不同专业领域的职能硬性地合并到一个职能部门，必然耗费大量的行政成本，并且未必能取得预期效果，甚至适得其反。
在管理体制上，应当建立由城市管理局统管的综合管理和综合执法相结合的“大城管”综合管理体制，从根本上解决机构重叠、职能交叉、扯皮推诿、效率低下的弊端。城市管理局是政府主管城市管理的职能部门，主要职能是负责中心城区市政、园林绿化、河道、市容环卫、城市供水、城市供气、供热等方面管理。城市管理行政执法局是市政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的职能部门，公用事业管理、市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理和环境保护、工商行政、公安交通管理等方面的部分行政处罚权由行政执法局直属单位执法支队行使。在权责统一的基础上实现城市管理领域的行政处罚权的相对集中。不能将“大城管”体制模式仅仅局限于“城管委”这种协调机构的建立，由市长兼任“城管委”主任的“大城管”单一模式无法改变当前城市管理体制中的一些根本性缺陷，因为“城管委”只是城市管理议事协调机构，对防止出现城市管理空白和应急管理起到一定的积极作用，但是难以让城市管理走出当前体制困扰的瓶颈。
（二）构建科学合理的保障体系，高效保障“大城管”体制模式的有效运行
按照“决策上移、执行下移、监督外移”的思路，着力构建“科学合理的运行体系、坚强有力的保障体系、和谐高效的公众参与体系”， 以切实保障“大城管”体制模式的有效运行。
1.大力构建科学合理的城市运行体系
一是建立权威高效的指挥协调系统。成立以政府主要负责同志为主任，城市管理相关职能部门领导为成员的城市管理委员会，领导城市管理工作，统筹协调所有涉及城市基础功能设施和公共空间管理的部门、单位，协调城市文明创建工作，对城市管理状况及有关部门的城市管理工作进行监督、考核和评价。
二是建立规范高效的城市管理综合执法系统。根据国务院《关于进一步推进开展相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件精神，实施相对集中处罚权工作，结束在市容环境卫生、园林绿化、市政管理、环境保护管理等分头管理的局面。
三是建立职责明确的长效管理责任系统。通过构建“两级政府、三级管理、四级网络”层级管理体制，进一步明确市、区、街、居在城市管理中的主要职责，切实形成市为主导、区为重点、街道为基础、社区为配合的分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市管理格局，实现城市管理重心下移。
2.建立坚强有力的保障体系
一是立足提升功能，建立以规划为先导、以建设为依托的城市硬件设施建设配套机制。城市管理中的问题，相当一部分是由于规划、建设的先天不足带来的。因此，要跳出管理抓管理，认真做好规划和建设环节的基础性工作。从源头抓起，制定城市管理专业规划，完善对广告店招、夜景亮化、农贸市场、早餐摊点、大排挡、公厕、垃圾中转站、停车场等城市配套设施的专项要求，发挥好规划的先导作用和约束功能。在老城改造和新区建设中，要坚持以人为本的理念，高度重视与人民群众生活息息相关的基础设施的建设，将有关城市配套设施纳入建设规划，同步建设、同步验收。加大城市管理部门对城市发展规划、决策的参与权和话语权，并赋予其一定的否决权，使城市管理的意见切实得到重视和采纳。同时，在城市规划中合理布置具有一定特色的商业区街区，引导商业中心由内向外逐步扩展，走可持续发展道路。建设具有地方城市特色的商业步行街、夜市排档一条街等专业市场，从完善城市功能上，也是从源头上，减少和控制占道经营、流动摊点的出现，真正使城市零售商业设施按照规划合理布局，实现相对集中，提升城市管理效力。
二是积极推行城市管理服务行业市场化运作机制，建立城市市政设施的行业监管体制，提升公共服务效能。要实现城市管理职能、管理方式和管理重点的大转变，城市管理职能和体制必须与市场经济的要求和城市建设的发展相吻合，做到政企分开、政事分开、建管分开、行业管理与市场运作分离；管理方式由单一行政管理向以依法综合管理过渡。要在城市管理中积极引入市场化运作机制。通过引入市场机制，使城市管理所提供的公共服务由部门垄断逐步转变为行业竞争。事实证明，通过企业和社会的参与，可以使城市管理在效率、成本、服务数量和质量等方面，实现很大的改进和提高，而且还可以有效地增强社会对城市的认同感。
三是建立城市管理经费保障机制，切实为城市管理、维护、执法工作的有效开展提供经费保障。城市综合管理是完全公益性行政行为，经费必须由市财政投入，并随着城市建设加快、规模扩大、任务增加、养护标准提高和管理手段更新而相应保持适度稳定增长,使城市建设与城市管理相互补充、协调发展。同时，实行多元化的城市管理资金投入机制。保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。支持和鼓励外来资本和民间资本以多种形式参与城市基础设施和公益设施的建设和管理，努力形成以政府为主体、各类资本广泛参与的城市管理资金投入新格局。
3.大力构建和谐高效的“公众城管模式”
通过“公众城管”的构建，达到由城管执法队伍“单防、单管、单治”逐步向群众多方参与的“群防、群管、群治”转变。随着城市化进程逐步加快，城市管理事务越显纷杂繁多，原本由政府一手包办的城市管理渐渐显得孤掌难鸣，城市管理越来越需要社会的广泛关注、各方的大力支持、公众的自觉参与。公众城管即公众（社会各界）参与城市管理，它作为一种新的城市管理模式，有利于吸引公众参与城市管理，共同解决城市管理中的深层次问题。强化公众城管要做好以下三点工作：一是强化政务和执法公开。进一步梳理和明确执法依据，列出“权力清单”，确定执法程序和标准，制定行政权力运行流程图，公开城管执法的全部内容，接受群众监督，形成比较健全的阳光操作制度。二是建立文明创建长效宣传机制，向市民宣传文明公约和城管法规，推动公众了解城管；利用网络媒体超大的信息量和快速的传播速度，加强城管门户网站的建设与完善，通过网络即时发布城管信息，增强城市管理工作政务公开度和透明度，以实现与市民互动、为社会服务的宗旨，逐步形成完善的城市管理宣传教育网络，在全社会营造走近城管、支持城管、参与城管的良好氛围，促进城市管理工作从传统的单一部门管理向全社会“共建共管共享”转变，提高城管的多元共管合力和长效管理水平。三是注重民意，自觉接受社会监督和新闻舆论监督。要立足把解决群众关心的热点、难点问题放在首位,作为服务于民的关键点,诚邀服务对象座谈,通过座谈了解服务对象有什么困难,需要解决什么问题,接受群众合理化意见和建议;通过城管网站了解、收集社会各方面对城管的意见建议,并切实加以改进。定期开展市民群众对城市管理工作满意度的调查；充分利用信访、城管热线、城管门户网站、区长（局长）信箱、专家咨询、企业（商家）座谈会等途径，多层次、多渠道征求意见和建议,及时进行整改,积极解决群众关心的热点、难点问题。
总之，建立和完善“大城管”体制，完善配套机制，是解决当前城市管理难题的有效途径。“大城管”体制模式可以有效提升城市管理效力，提升公共服务的质量，营造出更加适宜的人居环境，更好地为市民服务。
（责任编辑：文雪峰）