随着矿产资源开发对我国环境及社会影响的逐渐显现,生态补偿机制问题引起了诸多学者和社会各界的关注。铀矿资源开发生态补偿问题在矿产资源开发补偿中具有代表意义,本文以铀矿开发为例,在论述生态补偿机制概念及生态补偿机制原则的基础上,分析了我国铀矿生态补偿机制的现状,并结合国外矿山生态补偿的经验,提出了健全我国铀矿资源开发生态补偿机制的政策建议。
[关键词]生态补偿;铀矿开发;矿产资源开发
[中图分类号]X3[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)11-0145-05
闵苹(1980—),女,中国核工业集团,清华大学博士,主要从事核项目规划与管理研究;(北京100822)马智胜(1969—),男,东华理工大学教授、硕士生导师,主要从事资源经济、循环经济研究。(江西南昌330013)
本文为国家社科“十五”规划项目“我国核资源循环经济研究”(项目编号:06BJY046)的研究成果。
一、生态补偿机制概述
生态补偿是指通过对损害(或保护)生态环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护生态环境的目的。其实质就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,让生态保护的“受益者”支付相应的费用,使生态建设和保护者得到补偿,通过制度创新解决好生态投资者的回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值[1]。
目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解:狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,从而有效地处理好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应。狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费或生态效益付费有相似之处。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿。而狭义的生态补偿仅指对生态功能的补偿,通过制度手段解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护从而为社会提供生态效益。
资源开发生态补偿的具体内容包括:一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则,对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本;对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失[2]。长期以来,由于我国资源的定价以国家定价为主,低于世界资源市场价格,因而形成了矿山城镇生态环境成本投入的损失(被称为“欠旧账”)。
生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度[3]。
二、我国铀矿资源开发生态补偿机制的现状
(一)我国铀矿资源开发的特点
铀矿资源开发生态补偿问题与其他矿产资源开发既有相似之处也有不同之处,这主要是由铀矿资源及其开发的特点所决定的。
我国铀矿床类型多、规模小、矿体形态复杂、矿化不均匀、品位低、埋藏条件多变、矿床水文地质条件比较复杂、矿石开拓量大、采矿平化率高,且水冶加工流程类型多而复杂,因此,与其他金属类矿床相比,矿石处理量大,“三废”产生率比较高。第一,从铀矿山的作业区域看,铀矿山点多面广,大约85%以上分布在湘、赣、粤地区,这些地区人口密度大、气温高、雨量充沛。而厂矿企业与周围农村、河流等相邻,与地方百姓生息密切相关。第二,从铀矿山的作业现场来看,铀矿山废物辐射潜在危害时间长。铀废石、尾矿含铀系一系列衰变子体,几乎99%以上的230Th及226Ra等放射性核素都集中在尾矿中,且有大约1/3的放射性核素为长寿命核素,他们将长期衰变释放氡子体,构成长久辐射潜在危害。
鉴于铀矿资源的特殊属性,我国自20世纪50年代铀矿资源开采开始,一直非常注重铀矿山的开采与治理。一般来说,所有与矿山开发相关的机器、设备、坑口、废水、废渣及废石都实行严格的管理与控制。机器设备实行严格管理,废旧设施行业内自行处置,不得流入社会,矿山开发过程中实行“边生产、边治理”,坑口及时填堵,废渣及时掩埋,建立专门的废石库并采用一定的技术措施严格控制废水的外流。
铀矿资源是国家重要的战略资源又是当前经济建设中重要的能源资源,因而铀矿资源开发的生态补偿机制与在矿产资源开发的生态补偿机制中具有代表性。
(二)铀矿资源生态补偿机制的原则
我们认为,铀矿资源生态补偿机制就是指是以保护生态环境,促进人与自然和谐发展为目的,铀矿资源的所有者的政府通过对采矿人征收一定数量的费用,用于铀矿资源勘探以及开发出新的技术以寻找新的替代资源,从而实现对铀矿资源因开采而耗竭的补偿的一系列行为活动及其制度保障的总称。
建立铀矿生态补偿机制需要解决三个基本问题:谁补偿谁、补偿依据与标准、如何筹集资金补偿以及如何补偿。根据我国铀矿资源及其环境问题的特点,我们认为,铀矿资源开发生态补偿机制应遵循以下原则:
1.谁破坏、谁补偿的责任原则
环境污染造成的是环境公害,污染者不仅要为污染行为付出代价,而且有责任和义务对自己污染环境造成的损失做出赔偿。生态破坏者必须通过缴纳补偿费或完成生态恢复工程的形式,承担与生态环境损害相应的经济和社会责任。根据铀矿资源开发的特点,矿山生态环境的破坏对于能够明确破坏主体的矿山损害,完全由破坏者承担补偿,并有责任将损害的矿山环境恢复治理,如新建矿山和正在生产的矿山;对于不能明确破坏主体的矿山生态环境由政府组织治理,行业内部相应承担。
2.“新账”、“旧账”分治原则
铀矿山生态环境的破坏既有历史的旧账,又有不断产生的新账。所谓“旧账”是指明确法律法规实施日以前造成的矿区生态环境破坏;“新账”是指明确的法律法规实施日以后造成的破坏和准备新建的矿产开发区将造成的环境破坏。历史遗留的问题很难明确责任主体,因此由国家作为补偿者承担补偿与修复的责任。新产生的破坏则应根据破坏者负担原则,由矿山开采者承担补偿与修复。从而避免新账与旧账相互混淆,责任不清的状态。
3.因地制宜、分区补偿的实施原则
我国面积辽阔,自然历史条件复杂,区域差异明显,无论从水平地带性还是垂直地带性上来看,其生态环境都有较大的差异,所以,不同区域的矿山面临着不同的生态环境问题,应把需要建设生态补偿的矿山按生态环境的现状和问题进行规划分区,划分不同的补偿类型区,因地制宜,实行分区补偿。目前,我国铀矿山主要分布在南方山区与北方戈壁滩地区,不同的矿区应采用不同的环境治理及生态补偿方式。
4.政府主导、市场推进的组织原则
生态保护建设属于公共事业,由于生态建设的经济外部性及公共产品的存在,加之市场条件不完善,必然会出现市场失灵,这就需要政府在建设中发挥主导作用。发达国家“经济靠市场,环保靠政府”的经验也证明了这一点。政府依靠法律手段、经济手段和必要的行政手段发挥在环境保护中的作用,科学地界定生态建设者和破坏者的权利和义务,制定相关法律法规,完善铀矿山生态建设补偿范围,提高运行效率,实施有效监督。同时,铀矿山生态补偿存在着利益机制,应积极发挥市场机制调节各种利益行为的作用,提高矿山生态补偿的效率。
(三)我国当前铀矿生态补偿机制的现状及其不足
我国铀矿资源开发补偿机制的现状是:第一,补偿主体及经费以国家、生产企业为主。由于铀资源的特殊化学性质及铀资源的特殊战略地位,铀矿企业在开采过程中一般是将废渣、坑口处理、矿山作业的防护与保护、复垦、矿山机械的回收等费用直接计入生产成本,体现了“谁开采、谁补偿”的原则,所征用的矿山开采费也是一次性的以货币的形式补偿给当地政府及居民,对于一些重大事件如废石尾矿库的处置则由企业上报主管部门由国家专项资金进行处置。第二,生态补偿验收及长效监督以行业监督为主。由于铀矿资源开发的保密性,为了保护国家及人民生产安全,更好地为我国经济建设服务,自20世纪50年代铀矿资源开发以来,铀资源开发的生态补偿验收基本以行业内部为主,行业内部的监管是长效监管的主体。一方面,该行业制定了严格的生产安全及中低放射性废物处置的管理条例及相应的机构,较好地保证了铀矿资源的安全生产及作业区的环境安全;另一方面,核工业系统定期组织专家对各类矿山的环境及生态补偿问题进行检查与督促。
但在当前我国铀矿资源生态补偿机制中也存在着一些明显的不足:
一是铀矿山生态补偿机制的责任不清,补偿主体单一。由于铀资源的特殊地位,涉及战略资源的保密性,加上地方环保部门没有专业的人员及专业的设备,我国目前铀矿资源生态补偿仍以铀矿企业自行申报国家专项财政补偿为主。同时,因政治体制改革的原因,主管部门核工业部已变成了国有企业——中国核工业集团公司,身份的变化使得生态补偿经费的核定、监管及实施为同一个行业或企业,必将导致监管主体的部分“缺失”。
二是补偿经费的问题。自2008年3月国家多部委联合发文,拟逐步放开铀矿资源的勘探权及开采权,鼓励核工业以外的其他行业参与铀矿资源的勘探与开发以来,行业经营的多元化问题,对铀矿生态补偿主体、补偿经费的结构与性质问题,铀矿山的监管问题引起了多方及多部门的争议与关注。一方面,铀矿企业要为国家战略需要上交部分矿产品(国家以一定的价格收购),另外,因我国铀矿资源下游产品的市场化运作(核电站),多家具有铀资源专营权的核电公司以市场的价格向铀矿企业购买铀产品,这类铀产品必将影响我国铀矿资源补偿经费的计算与划分。
因此,在当前市场经济的环境下,如何有效地明确责任、落实经费,进一步完善铀矿资源生态补偿机制的制度安排显得十分必要。
三、国外矿产资源开发生态补偿机制的经验
国外工业发达国家,如美国和德国,早在20世纪20年代就开始重视矿产资源开发引起的环境影响。经过多年的发展,它们在设立生态补偿机制的政策方面积累了丰富的经验,且通过立法保证其实施,有些做法值得借鉴:
(一)划定矿区生态环境治理的界限,明确生态补偿的责任
美国将矿区的生态环境治理分为法律前和法律后,使矿区生态损害与恢复治理的责任明确。对于法律颁布后出现的矿区生态环境破坏,一律实行“谁破坏、谁恢复”,由矿山主100%进行修复。而对于法律颁布前已破坏的废弃矿区,则由国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。德国对两德统一后成为政府资产的原东德的老矿区的生态环境治理,由政府作为投资和治理的主体;而原西德的法律早已明确了矿业企业承担治理环境、恢复生态的责任,要求企业在开采的同时进行治理维护,因此,企业是原西德老矿区治理的责任和投资主体。
(二)国家设立“恢复(治理)基金”用于修复废弃矿山的生态损害
美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理(复垦)基金”,由内政部长管理。每个州设立该州的废矿恢复治理基金,州基金由内政部长根据经过批准的恢复治理计划,由国家废矿恢复治理基金拨出的补助金组成。国家废矿恢复治理基金的构成,主要是按规定征收的恢复治理费和对使用《露天采矿管理与复垦法》恢复治理后的土地征收的使用费,减去养护该土地的开支后余下的款项以及任何个人、公司、协会、团体、基金会为本法所述目的而提供的捐款等。国家“恢复(治理)基金”的主要目的是恢复治理由于铀矿资源的开采已造成的生态的破坏。
(三)新矿山生态环境损害的补偿与修复
将开采许可证制度与生态环境补偿与修复挂钩。开采者应获得许可证并递交内容翔实包括恢复治理规划的申请,对有复垦(恢复治理)信誉的矿山主优先审批许可证,而对于不遵守相关条例、规定的矿山主,有权中止、吊销或撤回其开采许可证。
关于实行恢复治理(复垦)保证金制度,确保生态损害的补偿与修复,美国的做法是:在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前,申请人先交纳恢复治理(复垦)保证金。保证金的数额根据许可证所批准的恢复治理要求确定,可因各采矿区的地理、地质、水文、植被的不同而有差异,其数额由管理机关决定。该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时,用来支付恢复治理作业的费用,完成恢复治理且验收合格后予以返还。德国矿山法规定:矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施;必须预留复垦专项资金,其实质即生态环境恢复治理保证金,其数量由复垦的任务量确定,一般占企业年利润的3%。
四、健全我国铀矿资源开发生态补偿机制的相关建议
(一)加快铀资源生态补偿的法制建设
加快铀资源生态补偿的法制建设,急需以法律的形式,将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确定下来。具体到实践层面,首先,在已有法律条款基础上,紧密结合矿区环境的特点,建立符合我国实际情况的生态补偿法律法规体系和技术标准体系。其次,以法律的手段明确和规范铀矿资源生态环境补偿机制。长期以来,我国的生态环境建设形成“产业链前端负担,产业链后端收益”、“少数人负担,多数人受益”、“贫困地区负担,富裕地区受益”的不合理局面,这是生态环境补偿机制不健全的显著体现。必须根据我国实际情况和国外先进经验,综合考虑生态环境建设,正确评价生态环境建设项目,建立反哺生态环境的补偿费管理体系,规范生态环境补偿费的征收、使用行为,科学地制定收费标准,建立健全生态环境补偿机制。同时进一步加强铀矿山生态保护执法力度,并进行必要的行政干预和强制,切实为铀矿资源的合理利用、生态环境的有效保护提供可靠保证。
(二)设立“废弃铀矿山生态恢复治理基金”,实行生态补偿费征收制度
由于我国铀资源开发的历史特点,铀矿山生态环境的破坏既有历史的旧账,又有不断产生的新账。过去矿山企业开采的利润都上交国家,企业只负责生产,过去企业产生的生态损害旧账,要企业自己背负显然是不合理的。因此,对历史的旧账(过去计划经济条件下产生的矿山生态损害),应由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任。可以通过设立“废弃铀矿山生态恢复治理基金”(简称 “恢复基金”)来实现。逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的铀矿山生态损害,实现对过去生态损害旧帐的补偿与修复。“恢复基金”的主要来源有:政府财政支出;向正在生产的铀矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费;捐赠、捐款;其他款项。
废弃铀矿山生态环境恢复治理费由负责进行生态环境恢复治理工作的政府部门进行征收,向企业征收的废弃铀矿区生态环境恢复补偿费的标准按固定费率或比例费率收取 (按矿石销售额的一定比例征收),具体收费标准由当地政府根据本地的具体生态环境而确定。征收采用每年一次或按月交纳。所有征收费用上交国家,专款专用,全部用于废弃铀矿山已造成破坏的矿区生态环境恢复治理的各项必要开支。
(三)建立铀矿资源开采的生态补偿保证金制度
建立铀矿资源开采的生态补偿保证金制度,以确保新建和正在开采矿山的生态损害新账(新造成的破坏)的修复。对新建和正在开采矿山所造成的生态损害新账(新造成的破坏)责任明确,应由企业100%承担。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务,国家应建立铀矿资源开采的生态补偿保证金制度,通过交纳一定的修复保证金的方式,确保生态环境的保护与修复。根据有关的研究,保证金的交纳应根据矿山开采的产量按吨矿2—15元或售价的2%～4%征收,由地方国土资源行政主管部门确定具体缴纳额度,保证金在银行建立企业生态修复账户,政府监管使用。铀矿山企业必须在一定期限内履行生态修复责任并达到修复标准后,退还保证金。如果他们确实损害了环境和资源(或没有履行相应规定的话),政府就可以利用这些保证金来治理环境或恢复(减轻)环境损害。这一制度可以确保企业必须履行有关的环境保护和资源利用规定,并以可持续的方式利用环境和资源。
(四)加大对现有铀矿山企业的监督管理力度,加强铀矿监管专门队伍建设
要加大对现有铀矿山企业的监督管理力度,监督铀矿山企业依法履行环境保护、土地复垦等义务。首先,应当建立铀矿山环境破坏监测、报告和监管制度,对违反法律、法规和有关政策规定,造成地质破坏和环境污染的,要依法查处,责令限期整改、达标;逾期不能达标的,实行限产或者关闭。其次,进行生态执法体制改革,努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉,实行垂直管理,以减少地方保护主义对生态执法的压力,彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题。由于铀资源开发的行业特殊性与矿产资源储量的保密性,因此,我们认为铀矿资源开发的管理应以矿业系统监督管理为主,地方环卫部门为辅,实行垂直管理。建议应尽快建立一支专门的监管队伍,改变当前行业内部监管现状。
(五)加强铀矿生态补偿的科学研究与试点工作
生态补偿是一个新的课题,铀矿资源生态补偿又具有其独特性和困难性,要建立一套完整有效的生态补偿机制是一项复杂而长期的系统工程,涉及生态保护和建设资金筹措和使用等各个方面。加上我国总体上经济发展水平还比较低,经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐,生态补偿机制建立尚处于探索阶段,许多问题还不清楚,有待于深入研究。对补偿标准体系等关键技术,如生态系统服务功能的质量和价值的核算,生态系统服务与生态补偿的衔接,生态补偿的对象、标准、方式、方法,以及铀资源开发和重大工程活动的生态影响评价等,都需要跨学科综合研究,需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究,为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。
我们认为,在开展理论研究的同时,还应积极做好生态补偿的试点工作。国家及地方管理部门在以前工作的基础上,应根据其工作的重点,选择具有一定市场基础的地区和类型进行试点示范,在加强理论研究和不断总结经验的基础上,积极推进铀矿生态补偿机制的建立和相关政策措施的完善。
[参考文献]
[1]毛显强,钟瑜,张胜. 生态补偿的理论探讨[J]. 中国人口•资源与环境,2002,(4).
[2]李文华.生态补偿机制课题组报告[R].中国环境与发展国际合作委员会第三届课题,2008.
[3]任勇.发展循环经济战略与政策的思考[J].环境经济,2004,(5).
[4]张晓华,刘滨.“扩大生产者责任”原则及其在循环经济发展中的作用[J].中国人口•资源与环境,2005,(2).
[5]吴玉萍.循环经济若干理论问题[J].中国发展观察,2005,(6).
[6]史丹.我国能源经济的总体特征、问题及对策[J].中国经济研究报告,2007,(1).
[7]黄朴,王进东.循环经济发展战略下我国企业面临的问题及对策[J].经济纵横,2005,(5).
[8]L.L.Bennett, Introduction to nuclear Power Costs, IAEA, VIENNA, April,1986.
[9]Anthouy R.Bvhl,Richy L.Summitt.Improving AL-WR Safety Using PRA Inslghtsin Design and operation, I-AEA-CN-48/195 28 September-2 October 1987.
[10]Martensson M.Economics of uranium eichment by gaseous diffusion, In pro symp Gottwaldov,27-31May1968,
Vienna,IAEA.
【责任编辑:薛华】