煤运怪胎

政治责任要比因为亏损增加带来的经济责任大得多。因此多数时候，电厂领导最怕的是缺煤停电，并不害怕煤价走高。而这正是平台公司能挣到钱的基础，也是煤价畸形走高的原因之一。

在整个过程中，平台公司同上游的煤炭经营公司基本上是“一根绳上的蚂蚱”，一损俱损，一荣俱荣。

电厂不能及时保质保量地接收到煤炭，造成的经济损失和违约责任由平台公司赔付，平台公司会再找上游的煤炭经营公司赔付。除此之外，平台公司还有一个额外的风险，就是电厂必须及时足额给平台公司结算煤款，否则，平台公司就要背负银行超期还款的罚息。

正常情况下，电厂应该能正常结算。但电厂位居甲方，处于强势地位，“有时候三个月给你结一次账，有时候三年都不给你结账，平台公司也没办法。避免这种潜在的风险，拼的就是平台公司跟电厂领导的关系。很多时候，电厂领导都参与平台公司的赢利分成，而平台公司也乐意实现这样的利益捆绑。”一家北京的平台公司老板对《财经》记者说，“刨掉打通电厂、银行和其他各方面关系的费用，多数时候平台公司每吨煤也就挣10块钱左右。”

“神奇”的煤票

政府通过这张票，把煤炭在生产、加工、销售、运输所有环节的数量、流向全部控制了

跟内蒙古不同，煤贩子在山西已经难有“活动”的空间。经过历时几年的“国有化”运动，山西政府已经牢牢控制了煤炭产运销的全部环节。

根据山西省政府制定的《煤炭经营监管细则》，有资格申请铁路运力的，首先是各级煤炭国有企业，其次是省政府特批的系统外企业。煤炭生产和洗选加工企业必须要拥有铁路专用线，煤炭经销贸易企业必须拥有不少于30个货位的铁路装车条件。

“30个货位，就这一个条件，就把民营企业卡死了。”在山西汾渭能源咨询有限公司总经理常毅军看来，山西出台的这个规定，在源头上限制了民间煤炭贸易企业的生存空间。他告诉《财经》记者：“山西煤炭出省，大多数都是通过铁路运输，能将山西的煤拉到外地的，除了国企，私人老板很难办到。如果有煤贩子私下跟你说能在山西贩煤，十有八九是骗子。”

山西煤炭运销环节的“国有化”运动甚至早于生产环节。2007年1月，山西省政府首次提出要进一步增强煤炭销售的集中度和统一性（统一价格、统一销售、联合竞争），为配合此项工作，山西省政府决定对原有的山西省煤炭运销总公司实施改制重组。2007年7月，重组后的山西省煤炭运销集团公司正式成立。

一年后，山西省经委下发《关于进一步加强全省煤炭运销宏观调控的通知》，决定在山西全省范围内，对除国有重点煤炭企业和中外合资煤矿以外的其他煤矿，凡通过公路出省销售的煤炭实施双向合同、统一经销政策。

由新成立的山西煤炭运销集团公司及其所属市、县公司，与省外用户和省内煤矿分别签订公路煤炭购销合同，无合同者，一律不得通过公路出省销售。此外，煤炭运销公司还被赋予煤炭价格处理权，担负起了“省内省外价格协商”和帮助“地方煤矿确定合理利润”两大职责。

在铁路运输方面，2007年5月，山西省政府成立了中国（太原）煤炭交易中心，负责煤炭铁路运输计划的受理和审批。

2008年12月，山西省政府办公厅专门发文，赋予交易中心平衡与汇总年度煤炭铁路运力计划，提报月度煤炭请车计划，制订由山西省自主安排的新增铁路煤炭运力方案，组织煤炭产运需衔接等多项权利。

此公文还明确规定，煤炭经营企业必须通过在铁路部门设立的合法户头，按月度提前向交易中心提交铁路运输计划，审核合格后加盖“中国（太原）煤炭交易中心铁路运输计划专用章”，铁路局方可放行。

为了对公路、铁路煤炭销售运输过程实施有效管控，2007年8月，山西省人民政府下发《山西省煤炭销售票使用管理办法》（山西省政府 212号令），决定由山西省煤炭工业厅印制专门的煤炭销售票（当地俗称“煤票”），煤票根据运输方式分为铁路出省、公路出省和公路内销三种，在煤炭生产、销售、购买、加工转化、运输的全过程随煤炭一起流转。

每到年底，根据政府制定的生产计划和各煤矿企业的产能和销售情况，山西省煤炭工业厅会下发下一年度的煤票，所有煤矿企业在签订煤炭销售合同时，必须向客户出具与合同数量相符的煤票。

公路运输的煤炭，统一由山西省煤炭运销集团公司设在各地的煤检站负责查验和回收煤票。铁路运输的煤炭，统一由中国（太原）煤炭交易中心合同订货处负责查验回收煤票。凡是发现无票或者票面数量与合同数量不符的，一律不得运输和销售，并实施罚款。

“煤票太厉害了，简直是个神奇的发明。”每谈及此处，接受《财经》记者采访的山西业内人士均不由得发出感叹。政府通过这一张票，把煤炭在生产、加工、销售、运输所有环节的数量、流向全部控制了。煤炭生产企业必须凭票安排生产计划，没有煤票，卖不出去，也运不出去。

因此，每到煤炭需求旺季，山西各地便“一票难求”。而经过国有化整合，手握煤票最多的是几家国有大型煤矿企业。“有门道的人也能从它们手里弄到煤票，现在煤票的黑市价，已经炒到了每吨20元。”山西当地一位业内人士对《财经》记者说。

推高山西煤价的，还远远不只是煤票。在临汾地区，山西省煤炭运销集团公司当地分公司在与客户签订煤炭购销合同后，指定专门的煤炭运输公司负责签订运输协议，然后转包给其他民间运输公司，从中抽成。在盛产焦煤的临汾市古县，县政府设立专门的煤焦结算中心，对每吨焦煤额外收取高达102.35元的“企业家协会费”。

“煤贩子被迫转战内蒙古，不仅是因为合法身份难拿，还因为山西的煤炭流通成本高得吓人，赚钱实在是难上加难。”常毅军说。

畸形的运力

平顶山地区运力富足，“三西地区”运力极度紧张，但铁路地方路局既无权调整发改委既定的运输价格，也无权调整铁道部既定的运输计划

中国的煤炭资源北多南少，西富东贫，其中“三西”地区（山西、内蒙古西部、陕西）煤炭产量最为集中，每年“三西”的煤炭外调量占到全国的60％以上。而煤炭的消费地则主要集中于经济发达的东南部沿海地区，这种错位便形成了“北煤南运”“西煤东运”的格局。

在煤炭的三种运输方式（铁路、公路、水路）中，铁路最为重要，占全国煤炭运输总量的70％以上， 煤炭外运的铁路运力历来紧张，“三西”地区一些煤矿不得不以运定产。

国家发改委运输所研究员郭文龙曾对“三西”地区煤炭公路外运进行专门调研，他认为目前“三西地区”交通运输网络已不能满足煤炭外运需求。大秦线、京原线、太焦线等铁路以及京藏高速、国道G110等公路干线的车辆通过量均已超出线路的通行能力。

目前运力最为紧张的是山西中南部地区，该地区由郑州铁路局管辖。郑州铁路局运输处处长尚书亭认为，设备落后、地形不利、客货混线等多重因素，造成了运能受限。

比如太焦线，该路段属于山区铁路，设备落后，再加上山区坡道大，那条线上两个站一个区间只能容一趟车过，过两趟车便不安全。

另一种限制来自东、南部的铁路网。煤炭运输车辆经过煤运通道进入湖南、湖北、广东等境内后，进入客货混合线，面临着人员和货物、白货和黑货（煤炭）争跑同一线路的状况，运力再度紧张。

陕西、内蒙古、宁夏地区煤炭运输受运输能力制约程度要远甚于山西。由于运能紧张，铁路煤炭外运往往首先保证全国重点地区和重点企业，起始运距都在500公里以上。500公里以下的大多不安排车皮，主要由公路运输完成，这在一定程度上促使了煤炭公路外运近乎畸形的发展。

国家发改委运输所调研后发现，2009年“三西”地区煤炭公路外运量合计约2.5亿吨，其中山西约1.36亿吨，蒙西地区8000万吨，陕西约3520万吨。2004年至2009年，“三西”地区煤炭公路外运量年均增长19.5％，其中山西年均增长8.6％，陕西省和蒙西地区年均增长惊人，分别达到55.9％和50.1％。

郭文龙认为，“三西”地区煤炭公路外运需求快速增长的同时常常引发一系列问题，例如高速公路大堵车、煤炭运输价格上涨、煤运车辆超载常态化，等等。

和汽车运输的多而乱不同，火车运输易于监控，铁路因此成为国家发改委监控电煤供应量、流向的一个重要渠道。《财经》记者了解到，虽然铁路部门始终把电煤和其他重点物资运输放在首位，但电煤运输效益并不好。因为电煤合同兑现率不高，造成铁路计划内运力过剩，而计划外运力紧张的畸形局面。

《财经》记者从郑州铁路局获悉，按照铁道部下发的装车计划，该局每天装车量应该在2800车－3000车之间，其中重点合同煤日均装车约2020车，但由于当地煤矿很多被停产整合，煤炭装车量并未达到原定计划。

而隶属于武汉铁路局的河南平顶山东站，虽然承担了平顶山市煤炭外运的主要任务，眼下该站也正在为货源不足而发愁。

平顶山东站分管运输副站长宋凯宏告诉《财经》记者，去年该站每天装车约1600车，今年只维持在1100车。宋凯宏担忧运输任务完不成，会引起清算收入的降低。

《财经》记者获悉，2010年平顶山东站发送煤炭2625.2万吨，其中电煤1659万吨。但今年上半年，该站发送煤炭仅929.6万吨，其中电煤557万吨，远低于去年同期水平。在市场供求发生变化以后，该站为寻找货源，提出“深度营销”思路，站领导承包运输任务，对重点企业实行包干，甚至还得帮助煤炭企业寻找销路。

在业内人士看来，正常情况下，价格应该反映市场供求的变化，但是铁路运输价格实行国家定价，地方路局（站段）既无权调整价格，也无权调整铁道部既定的运输计划。这在一定程度上导致了平顶山地区运力富足，而“三西地区”运力极度紧张的畸形局面。僵硬的铁路运输管理体制已成为铁路市场化改革的绊脚石。

难以为继的双轨制

面对重点合同煤兑现率的急剧下降，即使是像华能这样强势的发电集团也无可奈何，依靠行政力量维系的煤运价格双轨体制已经难以为继

长期以来，煤炭市场被人为割裂为计划煤和市场煤两部分。前者根据国家计划指导生产和销售，由煤炭供需运输三方一起签订合同，其价格受政府管制，明显低于市场价。后者则通过煤炭流通企业在市场中连接煤炭生产消费和运输企业，各方都根据市场方式定价。

申请计划煤有一套复杂的程序。首先，能进入国家发改委名单的计划煤生产企业必须是具有产能保障能力的国家重点煤矿，申请计划煤指标的电厂也必须是发电功率达到一定规模的大电厂。

每年年底，各大发电公司提交包括纳税证明、电网入网证明以及各级红头文件等资料。之后，国家发改委会根据企业提交的资料和订货会情况，发布下一年度煤炭跨省区铁路运力配置指导框架，帮助协调铁路运力（详见附表）。

自上世纪50年代以来，作为计划经济的产物，全国煤炭订货会一年一次，成为全国煤炭供需双方定价、订货、运输接洽的平台，煤炭价格基本上由原煤炭工业部和国家物价局制定。

1993年以后，随着地方中小煤矿的兴起，煤炭产量大增，政府逐渐放开除电煤以外的其他工业用煤价格。但电煤价格仍然由国家计委制定指导价，由煤炭企业和电厂在订货会上依据指导价互相协商，再由政府出面协调确定最终价格。计划煤和市场煤的“双轨运行”体制由此确立。当时，计划煤和市场煤的价格差距并不大。

进入1998年后，受亚洲金融危机影响，国内煤炭需求明显下滑，市场极度低迷，全国煤炭年产量从12.33亿吨锐降到不足10亿吨。煤炭价格也急剧下滑，市场煤的价格比计划煤的价格还低，一些电厂不愿兑现计划煤合同，转而购买市场煤。为应对市场萧条，政府在大力推行限产保价的同时，也开始尝试对接计划煤和市场煤。

2002年，国务院决定对电煤试行市场定价，2004年，决定逐步取消电煤政府指导价，鼓励煤炭供需双方自主协商订货。国家发改委特别强调，要坚持落实煤炭供需企业协商定价自主权，除了当市场价格显著上涨或有可能显著上涨时，政府可依法进行必要干预外，任何政府部门和行业组织不得以任何形式干预企业自主定价。

为弥补煤价波动给电厂带来的损失，作为推动煤价市场化改革的一项配套措施，国家发改委决定自2005年起启动煤电联动措施——以不少于六个月为一个联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5％，便调整电价。

2006年底，国家发改委决定取消延续50多年的煤炭订货会，改为仅一天的视频会议以及仅一周的煤炭合同汇总会， “计划煤”一词从此被 “重点合同煤”所替代，政府对电煤价格的干预也进一步弱化。

但是，重点合同煤在本质上仍是计划煤，在政府并轨计划煤和市场煤的决心缺乏配套改革的保证时，一旦煤炭供求关系趋紧，价格管制就会卷土重来。

2007年后，重点合同煤的价格和市场煤价格一样逐步攀升，而国家发改委仅在2008年夏天启动过一次煤价临时干预。2008年底的“煤炭产运需衔接会”上，煤电双方首次宣布谈判破裂，此后，重点合同电煤价格不再在衔接会上集体达成，而是由供需双方单独谈判决定。

此后，煤价继续上涨，至2009年夏秋之交，秦皇岛动力煤市场电煤价格涨至接近1000元/吨的历史高位，而国家发改委虽然在2005年、2006年和2008年先后四次启动煤电联动，但电厂仍然出现了大面积亏损。

而自2009年以后，惮于调整电价的高度敏感性，煤电联动再也没有启动过，行至今年，爆发了2004年以来最严重的电荒，国家发改委不得不顶着通货膨胀的压力提高电价，同时重新加强价格管制。

今年以来，国家发改委多次下发通知，要求2011年重点合同电煤价格要保持2010年水平不变，不准变相涨价。“对于拒不服从、我行我素的煤炭企业，将勒令其退回多收款项，并缴纳相应罚款。”

如此一来，重点合同煤与市场煤的价差迅速放大，今年6月底，秦皇岛5500大卡的动力煤价格已经高达每吨850元左右，直逼历史高位。但同等品质的重点合同煤，其价格只有每吨400多元。倒卖重点煤合同的现象开始蔓延。

一位大型煤炭企业高层告诉《财经》记者，上市五年后，该企业合同煤的销售比例已经从占全部销售量的95％迅速下降到目前的60％，而且还将持续降低。据他了解，像神华这样的大型煤企，其合同煤的销售比重已经降至50％，而兖州煤业等国企，其市场煤的销售量甚至已经开始超过合同煤的销量。

“一个有意思的现象是，各大上市煤企的高管们昨天还在报纸上公开表态要履行社会责任，坚决落实重点合同煤计划，今天就在同基金经理举行的闭门会议上承诺会继续不遗余力地加大市场煤销售比例，增加企业利润。” 这位煤企高层说。

面对重点合同煤兑现率的急剧下降，即使是像华能这样强势的发电集团也无可奈何。华能集团相关人士向《财经》记者透露，目前，在华能集团的全部用煤中，只有40％的电煤来自于重点合同，这其中，又只有70％的重点合同煤能兑现。而其在山东等沿海地区的电厂，重点合同煤的兑现率甚至不足60％。

“产运需协调会的约束力已越来越弱，沦为鸡肋，所谓的重点合同也就是一张纸，即使违约电厂也不敢跟煤企公开闹翻，只能靠关系维持，除此没有其他任何办法。”这位华能人士对《财经》记者感慨道。

在中国煤炭工业协会政策研究部副主任张宏博士看来，煤运双轨制的存在一方面催生了煤炭运销市场的严重腐败，大幅推高了煤炭流通成本；另一方面放大了煤炭价格的波动幅度。在重点合同煤价格被政府严格管制的情况下，一旦供需紧张，煤价只能向市场煤传导，致使市场煤价格大起大落、泡沫化严重。

而煤炭市场的超常波动，不仅损害了煤炭市场的长远发展，也不利于煤炭企业与用户之间签订更长期的合同，而长期合同的减少又会反过来助长煤炭市场的波动幅度，如此形成恶性循环。

接受《财经》记者采访的业内人士普遍认为，随着国内主要煤炭企业的改制上市，煤炭企业正面临来自国资系统和资本市场的双重压力，对经济利益最大化的追求使得他们兑现重点合同煤的积极性日益下降，依靠行政力量维系的煤运价格双轨体制已经难以为继。

病根何在

煤运双轨体制下的种种怪现状，其根源在于煤炭市场化改革逆转、电力市场化改革停滞、铁路市场化改革难以启动

中国煤炭工业协会的统计数据显示，自1993年煤炭市场化改革起步至今，除了60％的电煤仍然通过重点合同保障外，40％的电煤，以及包括冶金、建材、化工等行业在内的全部工业用煤已经完全实现市场化。中央政府相关官员也多次重申：中国坚持继续推进煤炭市场化改革的方向不会动摇。

但在地方层面，2008年之后，以解决矿难、提高产业集中度为理由，先是在生产环节，山西、山东、河南等主要产煤大省通过行政手段强力推进煤炭资源的“再国有化整合”。紧接着，在流通环节，政府通过煤票、运力调控、价格检查、重点合同兑现率等诸多行政手段强力介入，煤炭行业的市场化程度迅速降低。

与此同时，煤电矛盾愈演愈烈。据中国电力联合会的统计，由于煤价上涨，仅今年上半年，华能、大唐、华电、国电、中电投五大发电集团火电生产业务的亏损就高达153.8亿元，同比增亏95.2亿元。

这为主张放缓煤炭市场化改革的人士提供了有力论据。在2010年底下发的《关于做好2011年全国煤炭产运需衔接工作的通知》中，国家发改委一改过去几年要求“加大市场化配置资源力度”的语调，严厉要求各煤炭企业加大重点合同煤兑现力度，并祭出“杀手锏”——重点合同兑现率低的煤炭企业，下一年度增加铁路运力的申请不予批准。今年入夏以来，国家发改委更是在全国范围内开展电煤价格大检查，对电煤价格上涨坚决叫停。

相当一批政府官员认为，一旦计划煤和市场煤合二为一实现完全市场化，煤价必将开始新的暴涨。

但接受《财经》记者采访的多数人士则认为，中国不缺煤，也不缺产煤的能力。煤炭市场实现并轨和完全市场化后，尽管短时间内煤价上涨的几率较大，但是运输瓶颈突破后，煤价将步入长期平稳期。

“过去几年，中国主要煤炭生产企业均大幅扩张了产能，去年官方公布的全国煤炭总产量是32亿吨，实际上已突破35亿吨，相当一部分企业在超额生产。随着机械化采掘设备的大规模推广，未来几年全国煤炭总产能还将大幅度提高。”中煤能源集团的一位高管对《财经》记者说。

该高管分析说，当前中国主要产煤地区的铁路建设正在大干快上，一旦鄂尔多斯—曹妃甸、榆林—青岛、晋南—日照等铁路专线通车，中国煤炭产量最集中的“三西”地区的运输瓶颈将大大缓解，煤价升势也将难以持续。

他进一步表示：“说实话，很多业内人士现在最担心的不是煤价上涨，而是担心几年后煤价下跌。这几年我们对老客户的重点合同煤没有提价，其实也是未雨绸缪。一些人担心煤价完全市场化后价格会暴涨，这要么是短视，要么是别有用心。”

近20年的历史显示，在能源领域最早开始市场化改革的煤炭行业，其产销核心电煤，市场化运行机制仍未建立起制度保障。当煤炭供需形势宽松或者明显供大于求时，市场之手就可以发挥作用，而一旦供需形势紧张，行政干预便又卷土重来。

煤炭行业的市场化运行何以时快时慢，成为被政府操控的“风筝”？一位国家发改委的资深官员向《财经》记者指出，必须跳出煤炭行业来看煤炭问题。煤炭市场化改革难以继续推进，其根源还在于电力市场化改革陷入停滞和铁路市场化改革难以启动。

接受《财经》记者采访的专家们普遍认为，同煤炭行业的市场化改革相比，中国的电力体制改革步伐更为艰难。

自上世纪末电力工业部撤销之后，电力行业的改革重组开始大踏步迈进。2002年2月，国务院印发《电力体制改革方案》的通知，一年后，国家电力监管委员会、国家电网公司、南方电网公司和五大发电公司相继挂牌成立，厂网分开目标全面实现，中国电力体制改革达到高潮。

2003年中央政府换届后，电力改革继续推进，但在厘清电价成本、推进电价市场化形成机制和输配分开等关键环节上，改革并未取得实质性进展，电网公司的垄断不仅未被打破，反而被强化。

另一方面，在两大电网和五大发电巨头成立后，中国电力行业形成了新的利益格局，相关政府部门和企业各得其所，维持现状乃至向旧体制回归的声音日益强大，完成2002年《电力体制改革方案》的希望渐趋渺茫。而2008年初一场意外冰雪之灾所造成的大面积断电，进一步弱化了高层继续推进电力改革的决心。

2008年秋国际金融危机爆发后，面对复杂的国内外宏观经济形势，高层事实上放弃了继续推进电力体制市场化改革的努力，煤电矛盾也完全陷入僵局。

和电力的市场化体制改革命运颇为相似，铁路改革在2002年“网运分离”被叫停后，虽然进行了撤销分局、投融资体制等改革，但事关根本的政企分开改革却从未实质启动过。

身兼政府、企业二职，铁道部既负责行业管理、政府监管，又以企业身份直接参与铁路建设、运营。高度集权管理之下，铁路运输企业不能独立经营、自负盈亏、自我发展，一切听从铁道部的行政命令。铁路部门以调度的集中性和路网的完整性、安全性为由，拒绝改革，这导致了中国铁路发展超前、改革滞后，铁路至今仍是计划经济的“最后一块堡垒”。

前任铁道部部长刘志军因为涉嫌腐败，于今年2月11日被带走接受组织调查。继任者盛光祖上任伊始，即着手安排向各路局放权：允许路局自行编制管辖路段内的客货列车开行方案、自主负责管内大客户管理、自主负责除部管“集采专供物资”之外的物资采购、根据铁道部授权和委托自主承担管内铁路工程建设管理职责。

但这种修补式的分权改革，并未打破政企合一、高度垄断的体制弊病，铁路行业的市场化改革仍待破题。

铁道部经济规划院研究员孙林认为，呼吁多年的货运市场化或许是整个铁路改革的突破口，即实行客货分离，将货运业务剥离出来彻底市场化；客运业务由于具有较强公益性，可以独立管理、独立核算。

在孙林看来，货运业务对运输安全的要求较客运为低，改革震荡和风险亦较小。可以先行解除管制，货运线路建设也可以向股权多元化发展。

本刊记者陈燕对此文亦有贡献

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