摘要：社会救助体系是社会保障体系和社会主义市场经济体制的重要组成部分，在保障人民群众基本生活权益，促进经济体制改革和社会公平中发挥着重要作用。通过对锡山区社会救助体系进行全面调查，分析其客观存在的缺陷与问题，试图对新形势下政府构建新型社会救助体系的作出初步勾画。
关键词：贫困群体；社会救助；民生
中图分类号：C916.2文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）24-0052-03
社会救助是社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因而陷入生存困境不能维持最低生活时，由国家或社会有关部门依法给予一定的物质与资金的救助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障措施。①社会救助是社会保障制度的重要组成部分，在社会保障体系中，社会救助扮演着“基石”的角色，起着“保底”的作用。加快建立和完善覆盖城乡的新型社会救助体系，使困难群众和弱势群体得到及时救助，其基本生活权利得到保障，对于维护社会稳定、促进经济社会协调发展、构建和谐社会都具有十分重要的意义。
近年来，锡山区的经济发展一直保持较好的势头，人民生活水平得到了大幅度的改善，但同时，仍然存在着部分贫困群体、困难群体，如何让这些贫困群体、困难群体通过社会救助，享受经济社会发展的成果，实现与经济社会发展和谐律动，是建设社会主义新农村、实现社会发展公平与正义必须研究的问题。
一、锡山区社会救助体系建设的现状
近年来，锡山区委提出了“幸福锡山”的区域建设目标，坚持在区域发展过程中，把“普惠民生”作为基本战略之一，从政策、资金、专业队伍等方面进一步加强和完善城乡一体的社会保障体系。
（一）强化社会救助政策，奠定民心工程基础
锡山区委政府多次召开常委会、常务会等部署研究社会救助体系，先后出台了《锡山区城乡困难群众临时生活救助实施办法》、《锡山区医疗救助办法》、《锡山区教育救助办法》、《关于加快慈善事业发展的意见》等10多个政策文件，为完善社会救助体系的建立奠定了政策基础。同时，政府公共财政支出的方向和重点也逐渐向民生环节倾斜。2010年的低保提高至月人均420元，集中、分散五保供养标准从2011年1月1日起分别提高至7000元/年和6000元/年。全区283名五保供养对象，集中供养率达到95%，确保了五保供养对象的基本生活。
（二）提高生活保障水平，确保群众基本生活
1.全面调整城乡居民最低生活保障金标准，实施城乡低保标准并轨工作。锡山区从2009年1月1日起，调整了全区城镇居民最低生活保障金标准，由原350元/月提高到380元/月。并于7月1日起，实现城乡并轨，农村低保标准由原来的260元/月提高到与城镇相同水平。10年全年共为3 784户、8 537名低保对象发放低保资金2 190.8万元。
2.进一步完善重残人员生活救助工作。锡山区于2007年7月1日出台了《关于重度残疾人享受低保政策的实施意见》，在全省率先对无固定收入的重残人员实施了保障工作。凡符合条件的无固定收入重度残疾人本人按照锡山区城乡居民最低生活保障标准全额享受低保金。
3.发挥“救急救难”特点，对低保户、低收入家庭及低保边缘人群开展临时生活救助。锡山区财政全年共使用临时救助资金230万元，用于保障那些由于疾病和突发性意外事件，或者由于各种原因导致生活暂时出现困难的群众生活需求。
4.做好孤儿的生活救助和结对救助工作。锡山区孤儿总数为26名，均与祖父母外祖父母共同生活。另有由于父母亲是精神病或离家出走，而长期得不到父母监护和照料的类似孤儿的儿童72名。锡山区全部将这些孤儿纳入低保，让他们有基本的生活保障。每年春节前夕，区慈善会还对26名孤儿发放年终一次性生活补贴2 000元，对72名儿童发放年终一次性生活补贴1 000元，共使用资金12.4万元。
5.探索对支出型深度贫困家庭开展救助工作。目前锡山区最终确定的深度贫困家庭为216户。锡山区慈善会着手制定了《支出型特困家庭救助暂行办法》，从制度上加以建立和规范该项救助工作。
6.节假日期间走访慰问和困难群众的物价补贴。春节前夕，锡山区四套班子领导和各相关部门对全区困难户、优抚对象、百岁老人、老党员、困难职工进行节日走访慰问，使用资金258.03万元。发放城乡困难群众一次性生活补贴102.66万元。
（三）完善应急救助机制，做好灾害救助工作
1.做好灾害救助工作和受损房屋的修缮工作。100锡山区的自然灾害相对往年发生数量较少，共有二次。总体并未对锡山区群众的生产、生活造成过多影响。全年下拨救灾经费30万元，并对受灾群众及14起火灾受灾家庭进行了救助。
2.做好特困户破旧房翻新改造工作。锡山区财政每年拿出50万元专项资金，用于全区50户特困户破旧房翻新改造工作。镇、村二级也有相应的资金配套。
3.做好灾害信息员队伍建设和灾害救助培训工作。近年来，锡山区加快了灾害信息员队伍建设。每个镇、街道由民政助理负责，定期接受自然灾害救助培训，并在每个建制村和城镇社区设立一名灾害信息员，初步组建了一支灾害信息员专业队伍。
（四）多方筹措资金来源，拓展社会救助项目
锡山区还积极拓展社会救助的资金来源，“十一五”期间全区10个慈善分会，共募集慈善资金约5.68亿元（其中到账资金1.2亿元），救助各类困难对象77 200余人次，支出慈善资金达7 535.5万元，全社会人均慈善捐款数达到40.5元。
同时锡山区总工会、团区委、妇联、红十字会、工商联、企业家协会、台商联谊会等积极动员，开展了关心扶助贫困学生、为福利院老人和孤残儿童捐款捐物、关怀贫困母亲等一系列活动
二、锡山区社会救助体系建设面临的困难与阻碍
尽管锡山区政府在社会救助中的政策力度不断加大，社会救助体系不断完善，社会救助水平不断提高，但在具体操作与实践中仍存在着诸多困难与阻碍：
（一）部门间协作有待进一步深化
社会救助体系涉及民政、卫生、教育、司法、工会、共青团、妇联、计生等多个部门。从实践来看，由于缺乏统一协调的社会救助工作机制，各部门间的救助工作仍缺乏统筹与联动机制,往往导致社会救助政出多门、制度政策配套缺乏衔接、社会救助标准各异、社会救助成本过高、社会救助资源分散使用和重复救助甚至遗漏等问题，既增加了救助成本，又降低了救助效益。虽然锡山区在社会救助工作上实现了信息化，避免了社会救助资金地重复化，但具体在实施救助时，一般都以部门为单位，所救助的对象互不通气，设立的贫困标准也不统一，救助的时机也不一致，救助的额度随意性较大，种种原因所致，不可避免造成漏救和重复救助现象。
（二）社会救助存在盲区
政府对处于困境的居民承担普遍意义的社会救助责任，即实现“应保尽保”。但从目前来看，锡山区当前社会救助体系在覆盖人群上还存在着盲区，以最低生活保障为例，随着城镇化、工业进程的加快，在传统农村居民的基础上又衍生出了被征地农民和进城务工农民。政府在实施求助时仅对具有本地区户籍的居民实施相应的救助政策，锡山区的社会救助体系仅对锡山区户籍人口服务，许多进城务工农民受户籍的限制，不能获得或者只能获得有限的救助。农民工在务工中遇到困难时不能得到相应的救助，导致社会救助存在“盲区”。
（三）社会救助工作人员不足
社会会救助是一项政策性强、覆盖面广、救助项目多、救助对象庞杂的工作。而从实践来看，政府从事社会救助的行政管理部门人员编制较少，基层社区居民委员会、村民委员会从事社会救助工作人员有限。当前锡山区的社区低保工作人员多为社区居委外聘的社会人员或者是大龄下岗失业人员返聘，自身素质不高、福利待遇较低。同时社会救助工作人员不仅要负责社会救助、政权、优抚等各项民政工作，还要承担残联、老龄等部门的工作，并兼包村包户。社会救助服务工作量越来越大和人员相对不足的矛盾日益突出，已经严重影响了社会救助的工作效率和救助质量。
（四）社会救助强调生存轻发展
在社会救助中“重保轻扶”现象依然存在，现行的社会救助政策重点是解决弱势群体的物质不足，如低保救助、医疗救助、住房救助等，大多为“救急不救穷”。而较低的保障标准使得享受到的贫困群体只能解决最基本的温饱问题，大多数被救助者在得到救助的同时会产生一种“惰性心理”，和“宿命论”倾向，在自然和社会力量面前一方面感到无法掌握自己的命运，因此对未来期望不高，另一方面又看重眼前的既得利益，急功近利，目光短浅，有蝇头小利时安贫乐道，苦难临头时则逆来顺受。同时由于大多数被救助者在生活上承担风险的能力弱，所以保守倾向明显，十分害怕尝试新的东西，在日常生活中常常表现为规避风险、推崇经验和盲目从众。很多被救助者要么认为受助是“耻辱”的，要么把各项扶贫、福利措施当成是应得的，对外部的支持、帮助、服务等具有较强的依赖性，使得社会救助出现“养懒汉”的情况。在实践中探索如何帮助弱势群体提高自身素质、能力，创业动力，依靠自身真正脱离贫困、实现个人的可持续发展，增加贫困群体自身的“造血”功能，是社会救助值得研究的话题之一。
（五）社会救助轻视心理救助
对于贫困群体来说，物质生活的匮乏、挫折与磨难同时也不可避免地影响他们的内心世界和心理状态。贫困群体相对于一般群体在心理上更容易出现期望失落感、相对剥夺感、焦虑心理和怀旧心理。贫困群体不仅需要得到物质上的帮助与救助，更需要有合理的途径与渠道排解内心的不满和消级情绪。在社会救助的实践中，人们越来越意识到，物质的救助固然重要，心理的调适和服务也同样不可缺少。社会应从政策支持、资金投入、心理疏导等全方位地积极帮扶贫困人口,加强对这一群体的心理引导与调控,才能保障社会的长治久安,繁荣稳定。但从具体实践来看，无论是理论研究者还是社会救助制度的实践者，更多地倾向于在经济上、物质上解决贫困群体的基本温饱问题，极少有人真正试图去关注贫困群体的内心世界，关注他们的真实心态和社会心理，并系统地加以疏导、救助。
三、创新锡山区社会救助体系的对策与建议
（一）健全社会救助工作协调机制，提高社会救助的效率
为提高社会救助的能力，形成社会救助“无缝隙”覆盖，必须整合好社会救助资源，充分发挥协调机构作用。一是政府要理顺参与社会救助各方的责任框架。由政府领导，民政主管，教育、劳动、卫生、司法等部门参加的联席会议制度，按责任分工、各司其职、各尽其职，加强协调、沟通和联系，形成政府主导、部门配合，社会联动的社会救助工作机制。二是创建社会救助服务平台。可以设立社会救助服务大厅，各社会救助体系成员单位在大厅设立窗口，统一受理辖区救助事务。建立社会救助信息系统，通过网络发放，形成规范有序、集约高效、顺畅便捷的社会救助运行新机制。三是整合社会救助资源。要明确职责，合理分工。在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复、遗漏或者相互推诿现象，以降低救助成本，提高救助效果。
（二）完善社会保险和福利制度，缓解社会救助的压力
社会保障制度由社会福利、社会保险和社会救助三项基本制度构成。其中，社会救助采用“选择性”的“须经家庭经济调查”的手段，其目标是保障最低生活；社会保险采用“投入—返还”式的与“就业关联”手段，目标是保障基本生活；社会福利采用“普遍性”的“按人头发放”的手段，其目标是提高生活质量。①三者齐头并进，才能全面实现社会保障的目标功能。但从实践来看，社会保险和社会福利的“缺位”，使得社会救助必须“越位”进行超负荷运作。为缓解社会救助的压力，迫切需要完善社会保险，扩大保险覆盖面，增加保险基金数额，并逐步提高居民在教育、医疗等方面的福利水平，提高保障水平，最终使社会救助真正“归位”。
（三）提高工作人员素养和服务意识，实现社会救助的专业化
一支专业化的基层救助工作队伍是健康、有序地开展社会救助工作的前提和基础。社会救助工作的具体业务在基层，政府应将救助工作重心下移，配强配精社区、街道的救助工作队伍，使各类救助信息准确收集和反馈，便于整合社会救助资源，确保困难群众得到及时、不同需求的救助。政府可以尝试设立专职的社会救助工作岗位，对该岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范，以吸收优秀人才加入。平时要加强对社会救助工作人员的培训和考核，特别要强化对其思想道德素质的评价与考核，努力形成一支专业化的社会救助队伍。
（四）增强贫困群体的就业能力，突出社会救助的扶持性
如果社会救助仅仅做到保障生存者的基本生活，并不能打破贫穷的循环，不能使救助与发展相结合就不能真正达到社会救助的目的。②国家和各级政府在对贫困群体进行社会救助时，除了要“救急”还要在“扶”字上下功夫。除了在经济上进行补助，还应把贫困群体的就业和再就业工作放在突出的位置，把贫困群体的充分就业作为主要的工作目标，逐步实现由“输血”救助发展到“造血”救助，强化发展性扶持。为有劳动能力的贫困群体提供免费的就业咨询、培训、推荐就业等优惠服务，促进其重新就业、自食其力。增强他们在社会经济、政治文化等方面的能力，使其通过劳动改变自身的命运。考虑到锡山区民营经济占市场经济较大的份额，一些劳动密集型产业具有较大的就业空间，政府应鼓励其吸纳贫困群体就业，鼓励其用劳动替代资本，推动其最大限度地吸纳就业。
（五）构建贫困群体的社会心理支持系统，夯实社会救助的心理基础
从社会救助的实践中，人们越来越意识到，物质的救助固然重要，心理的调适和服务也同样不可或缺。政府要通过多种途径为贫困群体进行免费的心理咨询、心理健康教育、思想政治工作、社会心理宣泄和疏导等，对贫困群体社会心理的各方面包括成就动机、认知模式、社会情感、社会态度以及人际交往等进行指导、重建，引导贫困群体逐步形成理性、科学的社会心理。一是要以思想政治工作机构为依托，成立专门的基层的心理调适机构。二是要建立强大的适合社会救助实际的社会心理工作者队伍。三是要加强对基层贫困群体社会心理调适的科学研究与业务指导。四是要提高对社会心理调适的认识，改变工作作风，把思想政治工作做实、做细、做好，进行积极的社会心理疏导。在当今社会转型的大背景下，只有坚持在科学发展观的“以人为本”精神的指导下，构建贫困群体的社会心理支持系统，发挥贫困群体的主体性作用，才能最终达到社会救助的目标，为全面建设小康社会打下坚实的社会心理基础。
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