〔摘要〕 处于转型时期的中国社会存在着大量的社会冲突。社会冲突的治理手段可分为信息沟通、权力整合及利益协调三种类型，其提升的主要趋势呈现为从简单到复杂、从封闭到开放、从一元迈向多元、从局内转向局外。社会冲突治理手段提升的影响因素主要有：地方政府尤其是基层政府承担着解决社会冲突的责任，因此存在着寻找并利用更有效率治理手段的内在动力；治理手段的提升是社会问题倒逼的结果；信息技术是一柄双刃剑，是影响治理手段提升以及治理现代化的关键变量；治理手段的提升也是社会价值演进的结果。
〔关键词〕 社会冲突，治理手段，国家治理，地方治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0076-06
“冲突是社会的本质属性之一，是社会系统的普遍性特征” 〔1 〕 ，任何形态的社会都存在着各种各样的矛盾冲突。社会冲突是社会关系的基本形式之一，也是引发或推动社会变迁的重要动因。社会的发展和进步很大程度上是一个不断地消除或解决社会冲突的过程，相应地，对社会冲突的研究是理解社会变迁的重要途径。本研究主要以社会冲突及其解决为研究对象，通过考察地方政府治理手段的选择及其应用，进而揭示地方治理推进和发展的基本逻辑。
改革开放以来，中国社会逐步迈入全面的社会转型时期，在经济和社会发展取得举世瞩目的巨大成就的同时，各种社会矛盾冲突也急剧增加，各种群体性事件不断发生，对国家治理提出了挑战。社会冲突具体表现为劳资纠纷、物业纠纷、征地冲突、拆迁冲突、医患纠纷等，涉及社会各个领域，冲突的激烈程度或有不同，但是都严重影响了社会和谐。由于历史背景、资源禀赋、民众性格、经济和社会发展水平等方面的差异，社会冲突在不同地区会呈现出大为不同的特点，其影响和后果也不一样。面对社会冲突所带来的挑战，不同地区的地方政府会选择不同的治理手段，也会相互学习更为有效的治理手段，而各种治理手段具有不同的生命力和适应性，并且呈现出不同的绩效水平。如此一来，治理手段就具有了竞争性，社会冲突治理可以比较和选择更有效率的治理手段。这样，一方面就呈现了治理手段的试错效果，不同的治理手段都有机会展示；另一方面也能促进良好治理手段的扩散。研究治理手段的基本类型及其提升，对于实现社会冲突治理现代化具有重要意义。
一、社会冲突治理手段的主要类型及其特点
当前我国的社会矛盾几乎都涉及不同的利益关系和利益诉求 〔2 〕，具体的社会冲突五花八门，各式各样。从民众行为动机及其诉求的角度来看，社会冲突大致可分为维权型冲突、谋利型冲突、宣泄型冲突等基本类型。事实上，由于利益关系错综复杂，不同类型的社会冲突往往是重叠、交叉和糅杂在一起的。
为了应对和解决社会冲突，地方政府不仅要用到各种方法和手段，而且也要运用恰当的和可行的行动策略。根据目前研究者所提出来的定义，治理手段是“现代治理所使用的工具、方法和行动方案的统称” 〔3 〕。我们认为，治理手段就是治理所运用的手段、方法、实务知识、特殊经验以及行动策略的组合，其中不仅包含治理的操作性方法，而且也包括基于特定约束条件而形成的策略选择。有些治理手段形成了正式的制度规则甚至是法律制度，但有些治理手段则存在于习以为常的做法和措施之中。
具体的治理手段很多，而且，由于国家治理与地方治理之间的差异性，所使用的治理手段也有所差别。粗略地看，应对和解决社会冲突的治理手段（已经概念化的手段）有行政强制、包干责任制、第三方调查，行政问责、行政听证、圆桌会议以及运动式治理、花钱买平安等。根据治理手段着力点的不同，我们将社会冲突治理的基本手段分为三大类型，即信息沟通手段、权力整合手段和利益协调手段等。
（一）信息沟通手段。信息沟通手段是指政府信息沟通的形式和方法。从信息沟通过程的角度来看，具体又包括信息搜集、整理、发布和交流所使用到的手段和方法。其中，信息搜集手段如意见征集、座谈会和投诉等，信息整理手段如信息上报制度和等级制度等，信息发布手段如新闻发布会和信息公开等，信息交流手段如圆桌会议和行政诉讼等。对于解决社会冲突来说，信息沟通手段的目的在于掌握相关情况，争取民众认可和支持，交换各方所获得的信息，消除分歧，形成共识，平息冲突。需要指出的是，信息沟通手段并不是信息沟通所使用的科学技术，比如互联网，而是信息沟通实践本身以及建构信息沟通活动的制度和规则。
信息沟通问题是一个影响社会冲突的关键变量，而且也是一个复杂而多维的变量。从经验上看，所有的社会冲突（尤其是许多群体性事件）都伴随着效率低下甚至无效的沟通以及由此而形成的信息不对称。对于具体的社会冲突来说，信息匮乏或信息泛滥都有可能导致社会冲突走向升级，而必要、合理的信息则会使冲突事件趋于平息。这方面具体的例子很多，如更多不确定的谣言会刺激群体性冲突的升级，而依法公开环境影响评估的信息则可以减少发生环境抗争事件的概率。相应的，在地方政府应对和解决社会冲突的过程中，必要的信息输入和合理的信息输出都是非常重要的。因此，信息的形成、传播以及恰当的运用，对于社会冲突的发展走向及其结果都有着至关重要的影响。
（二）权力整合手段。社会冲突很大程度上是既有权力体系及其运行的产物 〔4 〕，大多数社会冲突的背后都不同程度地存在着政府职责模糊、权限不明、权力分割以及碎片化等方面的问题。应对和解决社会冲突通常需要的是更高的权威资源，而不是低层次的权力；是综合性的、跨部门的整体性权力，而不是高度分割的部门权力；是更为灵活有效的权力，而不是僵化死板的权力。
就此而言，解决社会冲突必须改革与完善公共权力体制，改进权力运行方法，明确政府及其官员的职责与权力，比如执法领域的多部门联合执法、社会管理中的综合治理、维稳过程中的“打综合战”、针对市场监管的机构改革、恶性事件爆发后的问责、土地征收等都是整合权力的重要方法。
权力整合手段归根结底来自于日益增加的社会冲突与有限的政府治理能力之间的巨大鸿沟 〔5 〕。严格来说，权力整合手段大都具有运动式治理的特征，这在很大程度上是地方政府职权分散、能力短缺和资源不足所不可避免的结果。毕竟，重建权力体制往往需要时间，也不容易做到，因此权力整合手段更多地是基于特定治理任务而对不同权力的临时性拼凑组合，其实质就是打破各种现有的组织和制度壁垒，对政府及其官员以及社会公众进行动员。
在应对和解决社会冲突的过程中，权力整合手段的功能性作用在于：首先是明确解决社会问题的职责和责任（包括问责），改进对政府及其官员的激励机制，推动政府及其官员去做事；其次是提高权力体系运行的效率，减少制度和部门之间的摩擦，降低制度运行的成本，以有效地处置或化解社会冲突；最后是协调政府与其他社会主体的关系，优化双边或多边互动的机制和形式，起到预防、抑制或解决社会冲突的作用。
（三）利益协调手段。绝大多数的社会冲突都是利益冲突。应对和解决社会冲突，归根结底是要协调相互冲突的利益关系。面对纷繁复杂的社会冲突，地方政府必须把握住社会冲突背后的利益内核，通过建立健全利益协调的制度、机制和程序，维护和谐的公共秩序。
利益协调手段指那些协调社会冲突关系各方利益关系的机制。具体的利益协调手段包括行政仲裁、协商民主、政府补贴、转移支付以及微观方面的政策革新等。而在具体的社会冲突中，“花钱买平安”也成为了短期内有效维护稳定的技术 〔6 〕。通过给予冲突当事人一定的物质好处（如提高补偿或给予社保等），可以化解部分社会冲突。同时，通过提供物质性好处，地方政府与部分人员建立了类似于“恩庇—侍从” ①的关系，这些人员主要包括公务员、中共党员、已退休的老干部以及过往群体性事件的组织者等。在平时，他们担任反映社情民意的“线人”，而在抗争事件爆发时担任“救火队员” 〔7 〕。
利益协调手段大多是公民参与的手段，其基本立足点在于：首先是为社会冲突各方建立起一个博弈的途径，让冲突各方自行协调利益关系，这其中政府主要扮演中立的“裁判者”角色；其次是给予那些利益受损的个人或群体以经济、政治或政策上的好处，比如一些基层政府在农村社会的矛盾冲突中普遍采取给予冲突方某种好处，以使其接受政府调节，平息冲突 〔6 〕；最后是为了从制度上解决社会冲突而进行政策调整，建立新的利益格局，政府由此而扮演“决策者”的角色，但基层政府在这方面的作为空间通常比较有限。社会冲突中的利益协调过程是没有终点的，因而利益协调的手段永远是不可或缺的，也是持续变动和调整的。
对于地方政府来说，需要协调的社会冲突大多只关涉具体的物质利益。相对于宏观性的国家治理，地方治理通常不需要去面对重大而难以调适的价值冲突或意识形态冲突，因此也就能够更好地围绕直接的利益关系来协调不同社会群体和个人的诉求。
二、社会冲突治理手段的提升趋势
在当前的社会冲突治理过程中，应对和解决社会冲突的治理手段已经发生了许多重要变化，尤其是在信息公开、纠纷调解、多元参与和协商谈判等方面，已经取得了一系列制度化成果。这些变化方兴未艾，处在持续的调整和改进当中，正在改变过去习以为常的治理惯习，建构出社会冲突治理的新生态，也展示出治理手段变革及其推进治理现代化的良好前景。
（一）从简单到复杂。改革开放之前，整个社会的利益格局总体上是比较简单的，社会冲突的内容和形式也都较为简单，相应的治理手段也比较简单。这种简单性集中体现在主要是通过权威力量或行政命令来处置社会冲突。正如在许多群体性事件中所看到的，基层党委和政府通常依靠领导权威、警察力量、行政命令甚或是劳教制度来处置社会冲突的参与者。相应的，社会冲突的处理过程往往呈现出简单粗暴、雷厉风行甚至不讲道理等显著特点。对于一些形式、内容和后果都较为简单的利益冲突，这些方法简单实用、立竿见影，确实也起到了有效解决社会冲突的作用。但这种处理方式也容易因为处理不当而激化矛盾冲突，损害党和政府的公信力，甚至将党和政府拖入到社会冲突的泥潭中。
随着社会关系的复杂化，社会冲突也日趋复杂。社会冲突的类型越来越多样化，牵涉的领域很宽，内容越来越复杂，多种问题或诉求相互交织，产生社会冲突的原因也越来越多样化，而且社会冲突的解决过程充满了不确定性，解决的难度也在增大，风险度也越来越高。相对于“治理主体的多样化和治理问题的流动性”而言，按照属地管理和部门负责原则进行地方治理的手段就不可避免出现“单一化”的问题 〔8 〕。面对一个高度复杂和充满风险的社会，治理手段也必须不断复杂化、多样化和精细化，以适应解决复杂问题的需要。
地方治理手段的复杂性演进主要体现在：随着治理问题的复杂化，比如各种违法犯罪活动越来越隐蔽和复杂，治理手段的要素及其功能更加复杂，主要是解决社会冲突的制度体系更加复杂，比如基于危机分类的应急管理；治理的手段和方式更加多样，并且各种手段和方式相互融合，比如维稳技术就包括了信息沟通、权力整合和利益交换等多种类型手段的融合，而且不同的融合最终还能形成新的手段；规则和程序越来越复杂，控制性指标和条件更加精细，比如信访条例对越级信访设置的各种门槛，就是对于信访问题复杂化作出反应的结果。
（二）从封闭到开放。在传统的社会冲突治理过程中，政府体制是高度封闭的，外部人很难了解政府是如何运行的，更不要说有什么参与。同时，信息传输的方式单一，信息沟通是单向度的，主要是自上而下流动，信息传送的速度很慢，成本却很高。政府控制人口的流动，掌握信息传播的手段，所有的人员和信息都要接受官方的筛选和过滤。封闭的体制屏蔽了外部的参与和信息的干扰，有利于政府及其官员自主决定如何去运用权力，提高权力控制的有效性，提高处理社会冲突的效率。特别是封闭性也有助于抑制社会冲突的发展和蔓延，便于地方政府集中力量解决局部性的社会冲突，甚至是在隐瞒和封锁消息的前提下解决这些问题。但封闭性也必然带来对政府的不信任、政府权力的滥用和不正当交易的泛滥，以至于诱发或激发更多的社会冲突。
但在当前的信息化社会中，民众权利意识日益觉醒，行使知情权、参与权、表达权、监督权的意识更加强烈，并积极追求影响政府及其官员的方法。信息技术的快速发展，拓展了信息传输的渠道，降低了信息传输的成本。相应的，社会冲突的可见度更高了，信息扩散也更具有不可控性，使得地方政府压制或封锁社会冲突的负面信息变得几乎不可能了。信息传播的聚集效应也容易形成影响地方政府的舆论压力，地方政府还不得不接受社会舆论的检验和评估。特别是，即便是个别地方政府可以管制本辖区内的信息传播，但其他地区的新闻媒体却构成了这种信息压制的挑战。而且，掌握信息技术的公民也有更多能力和办法去参与政府处理冲突的过程。新的信息情境要求地方政府运用更为开放和透明的信息沟通手段来应对和处理社会冲突。而这不仅是民主和法治价值规范的内在要求，而且也具有促进社会冲突顺利解决的工具性价值。
（三）从一元迈向多元。必须看到，传统的治理主体是一元化的，是以国家权力为中心的，其他社会主体基本上都是消极被动的接受者，接受权力意志的安排及其结果。以党和政府为主体的冲突解决机制，固然可以在维系和创造公共利益方面发挥关键作用，但由于不受制约的权力，也容易偏袒、压制甚至忽略某些社会主体的利益，以致诱发或酝酿更加深刻的社会冲突。在这种治理结构下，从治理手段操作者的角度上讲，治理手段具有严重的一元化特点，即治理的权力高度集中在党和政府方面，治理规则主要是对应于党和政府的行动方式，并往往以单边意志决定治理的过程和结果。其他社会主体基本上是作为管理或管制的对象，接受党和政府作出的选择或安排。解决社会冲突要求政府必须发挥其应有的权威性作用，但有效地解决社会冲突又不可能单纯依靠政府，毕竟政府的权力、资源和能力都是有限的。以政府为中心进行的权力整合（比如大部制改革）即便可以较好地发挥政府的作用，但仍然不足以应对频发而复杂的社会冲突。“单一的以政治和行政力量为主、辅之以意识形态的整合机制不能有效解决复杂多样的冲突。” 〔9 〕与动员政府部门及其官员一样重要的是，社会冲突的解决必须引入市场、社会和公民的力量，让多元社会主体共同发挥作用。
可以看到，迈向多元化治理手段的突出特征体现为：一是解决社会冲突的责任不再简单局限于政府，而且也拷问其他社会主体的责任，即承认政府不是解决社会冲突的唯一主体，其他社会主体也有其责任和义务；二是建立联系和动员其他社会主体的机制，将它们全部纳入治理的互动过程中，从制度上落实其利益诉求、参与意愿和行动合法性，相应的治理手段也大量应用其他领域的管理工具，比如目标管理、标杆管理和合同外包等；三是政府也不再是高高在上的发号施令者，而是多元社会互动的发起者和组织者，为其他社会主体的参与创造条件，比如公民议事会或市民论坛等；最后，多元化的治理手段也会存在着主体之间权责混乱、互动成本太高以及缺乏效率等方面的问题，看上去可能缺乏秩序，但充满了生机和活力，也孕育着善治的潜能。
（四）从局内转向局外。长期以来，在传统总体性的治理模式下，政府全面掌控各种社会资源，具有利益协调的巨大优势，但政府也因此成为社会冲突的焦点。如果政府能够妥善地调处社会冲突，结果可能是皆大欢喜。但如果处置的结果不理想，原本属于社会冲突双方或各方的冲突，就容易转化为社会主体与政府之间的冲突，甚至造成“引火烧身”的后果。实际上，很多社会冲突背后或多或少都有政府及其官员权力滥用、失职渎职或不作为等方面的原因，这就使政府成为社会冲突的构成性因素。在这种社会冲突的结构下，治理手段主要体现为“亲力亲为”的行政执法技术，以保证权力意志得到贯彻和执行，比如拆迁中的株连政策和给予优先执行者奖励的办法。总之，在社会冲突之中，权力是治理手段的内在要素。
在市场经济条件下，政府必须是法治下的“有限政府”，政府的职责就是依法行政。对于社会冲突，政府扮演的应该是“裁判”的角色，而不是“运动员”的角色。这样一来，治理手段的转型实质上就是政府的退出、角色的再造和如何扮演好裁判等问题，相应的治理形式包括行政听证会、环境圆桌会议和协商民主等，在操作上就是建立各种利益协调机制，包括利益表达机制、利益调节机制和权益保障机制等，激活社会内部的治理资源，让利益冲突各方平等博弈，自主协调其利益冲突，但也要注意保障和维护弱势群体的利益等。其中，政府应适当地退出一些领域，跳出社会冲突的漩涡，运用治理手段来提供专业和中立的服务，促进社会冲突的解决。
三、社会冲突治理手段提升的影响因素
治理体系和治理能力的现代化说到底是治理手段的现代化。治理现代化是国家治理的全面现代化，既包括中央政府的现代化，也包括地方政府的现代化；既包括国家制度体制和机制的制度化与合理化，也包括治理手段的理性化与专业化。治理体系的现代化必然意味着治理手段的改进，而治理手段的发展本身就构成了治理能力的重要支撑。
地方政府尤其是基层政府承担着解决社会冲突的责任，因此存在着寻找并利用更有效率治理手段的内在动力。社会冲突具有很大的可见性，直接威胁到社会秩序。引进和运用良好的治理手段，可以在维持基本制度框架不变的条件下，提高应对和解决社会冲突的效率，推动或加速社会冲突治理的转型。但治理的既定结构不仅决定了治理手段是什么样的，比如“以经济发展为中心”的发展思维导致权力本位的维稳技术；也会限制治理手段的选择、应用及其扩散，比如传统官僚制政府对于公开化和透明化的治理手段的抵制。
从另一个角度来分析，社会冲突在很大程度上表明了既有治理手段的失灵，因此也提供了治理手段改革和创新的契机。社会冲突提出了治理手段变革的要求，因此也成为地方治理变革以及地方治理现代化的强大动力。反过来，是否能够更好地协调利益关系，能否顺利应对和解决社会冲突，也形成了对于不同治理手段的评估和检验。随着新的治理手段取得效率优势，并获得更加广泛的应用和扩散，使得改善利益格局和制度安排有了更加牢靠的技术支持。在此意义上来说，社会冲突治理手段的发展和演进与地方治理之间有着密不可分的逻辑联系，有必要将地方治理作为重要因素引入讨论。
国家治理现代化是一个动态发展的过程。我国是一个有着深厚传统和悠久历史的大国，地区之间的经济和社会发展水平存在着巨大差异，国家治理的现代化不可能做到步调一致，齐头并进，也不可能呈现出同等的发展水平。更为实际可行的发展路径是，以解决可见性程度极高的社会冲突问题为支点，地方政府通过摸索和学习，引进和发展现代化的治理手段，逐步推动地方治理的现代化，进而形成良性的择优机制和榜样示范效应，推动更大范围的治理现代化。
治理手段的提升是社会问题倒逼的结果。随着社会经济的快速发展，社会的利益关系发生了深刻调整，尤其是社会主义市场经济的发展，要求政府对权力体系及其运行方式加以调整。地方治理处于国家治理的前沿阵地，直接处理各种涉及民众切身利益的社会冲突。随着社会冲突的滋生和蔓延，其表现形式也日趋多样化，从个体维权到集体行动，社会冲突五花八门，花样翻新。这些都要求政府及时改进治理手段，尽快作出有效应对，并通过引进社会多元主体力量来解决社会冲突及其带来的问题。
地方治理通常“被认为是实施分权化治理和民主治理的理想场所，是公民围绕着地方具体的公共问题，参与地方公共政策过程，实行自主自治管理的实验场和训练场” 〔10 〕33。社会冲突各有其特殊性，因此地方治理也是治理手段演练的跑马场，不同治理手段相互竞争，有效率的治理手段得以存续下来。政府官员“守土有责”，否则就会面临问责。在自上而下的政治体制下，化解社会矛盾冲突和维护地方政治稳定，是地方政府及其官员最重要的职责。为了获得相对于其他地区的竞争优势，甚至仅仅是为了避免可能的问责，地方政府及其领导人存在着解决社会冲突的强烈动机，因此也就形成了治理手段革新的内在激励。
就其含义来说，真正的治理必然离不开公民和社会组织等多元社会主体的参与。甚至说，没有参与，就无所谓治理，更谈不上是地方治理。对于民众而言，相对于遥远和神秘的中央政府的各种活动，地方治理是需要参与的，也是可以参与的。既然社会冲突本身就是社会主体之间互动的特殊形式，那么应对和解决社会冲突的措施就必须加以改进并优化参与过程，从行政听证、工资集体协商到协商民主等，引入和改进参与手段始终是地方治理变革过程中的重要问题。因此，在某种意义上讲，参与的广度和深度是检验治理现代化及其程度的重要标尺。而具体的参与手段很大程度上是公民、市场组织、社会组织和政府等共同建构起来的。
信息技术是一柄双刃剑，是影响治理手段演进以及治理现代化的关键变量。在地方政府应对社会冲突的过程中，良好的信息技术②提高了政府的响应性，提高了危机应对的效率，但也增加了社会冲突的不确定性，增加了治理的难度。相应的，信息技术也就主要经由两种不同途径来发挥推动治理手段变迁的作用：其一是政府开始引入信息技术，建构新的治理手段，改进信息沟通的效率，比如进行网络投票和网络举报等；其二是政府建立制度规范，监控不良信息的流动，比如网络实名制和不动产登记等。这些都实质性地改进了政府应对和解决社会冲突的能力，但也带来其他更为复杂的效应，比如对于政府监控权力适当性、有效性及其合理边界的质疑。
相对于中央政府，由于地方政府的制度空间非常有限，拥有的治理（合法性）资源也严重不足，通常难以甚至也不可能进行基础性或重大的制度变革，因此面对社会冲突所造成的障碍和危机，探索、选择和运用新的治理手段就成为它们应对社会冲突的必然选择。由于地方是多层次的，更是多元化的，所面对的主要问题也有所差别，因此治理手段的应用及其绩效就可以在不同区域的试验中进行比较。尤其是对于我国这样一个地区之间存在巨大差异的大国而言，治理手段的地方试验也就为国家治理的改革和优化提供了坚实的基础。
对于制度的演进，周雪光认为，“新的制度的出现往往是当前制度安排中既有的惯例、权威关系和实用办法的重新组合” 〔11 〕。由于许多治理手段最终要以制度的形式而存在，那么这个论断也适用于对治理手段提升的理解，即治理手段很少有完全突破性的飞跃，而是渐进式的改良，是在吸收和整合既有合理要素的基础上而逐步发展起来的。比如，在治理腐败的问题上，人们不断地呼吁要建立公务员财产公开制度，但事实上我国已经开始实施公务员财产申报制度，将来如果要建立公务员财产公开制度，也应该是对现有财产申报制度的发展和提升。
治理手段的提升也是社会价值演进的结果。随着民主、法治和权利等现代性规范的确立，与之相适应的治理手段也就获得了成长的空间。对于地方治理的手段提升来说，社会问题也许可以倒逼出新的治理手段，但这些治理手段要想获得更大的合法性，形成新旧治理手段的替代机制，并最终成为一项普遍性的手段，则不仅需要地方政府为了解决问题而应用相关的手段，而且也需要在获得中央政府的认可后，推广成为普遍性的治理手段。比如“民主恳谈”制度是从地方层面开始的，最初是为了解决长期存在的劳资纠纷问题，但其在实践过程中取得了良好的效果，传播了协商民主理念，然后逐步扩大了影响力，得到了更多的应用，最终被党和政府确定为我国社会主义民主政治建设的重要内容。
社会冲突具有推动社会变迁的正功能。正如马克思所指出的，没有冲突，就没有社会进步，这是人类文明延续至今的法则。在地方治理的层面上，社会冲突不仅具有检验治理体系、治理手段和治理能力的意义，而且也实质性地推动了治理体系、治理手段和治理能力的演进。国家治理体系的现代化，需要地方治理逐步迈向现代化。在国家治理的基础性权力体系无法改进的前提下，地方治理的现代化迫切需要改进和优化治理手段，从而有效地应对和解决社会冲突。
注 释：
①“恩庇-侍从”是一种垂直互惠结构，其通常存在于不对等的权力与地位的行动者之间。其中，恩庇者（patrons）具有较高的权力地位，而侍从者（clients）则通过对恩庇者的效忠与服从来换取生活所需资源，虽然侍从者是较弱势的一方，但其亦拥有恩庇者所缺乏或极需的资源，如此二者之间的交换关系才有可能建立，才能在政治经济领域中相互依存。
②信息技术并不等于治理技术，比如互联网是一种信息技术，但它并不是一种治理技术，只有利用信息技术而进行的治理实践才是治理技术，比如政务微博、微信以及反腐败的举报网站等。
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