中国教育经费的结构分析：1995——2010年

纲要（2010—2020年）》再一次提出：到2012年，国家财政性教育经费达到GDP4%。作为一个里程碑式的政策目标，4%的达成将标志着我国教育财政一个新阶段的开始。随着经济的发展和社会的进步，人们对教育数量和质量的要求将继续提高，持续提高的经费需求和有限的经费供给能力之间的矛盾仍将是教育系统面临的长期问题。然而，教育经费分配的公平以及经费的使用效率将会引起政府和社会各界更多的重视，因此教育财政应该更多地将目光转向教育系统内部，从教育经费总量、来源构成、分配模式以及使用去向上更加深入地研究教育体系内的财政与经济问题。本文将在前人研究的基础上，总结我国教育经费结构变化趋势，通过与OECD国家教育经费的比较，更好地理解我国教育财政的现状并提出未来的发展趋势。

一、中国教育经费总体情况分析

我国大多数学者在研究教育经费与教育公平时，通常以财政性教育经费为分析对象，这样在分析的时候就没有对教育资源的充分性进行考虑，因为“仅仅强调公平而忽略对供给的充分性的关注，这是对所寻求公正的一种嘲弄。”因此，本文研究我国教育经费既包括财政性教育经费，也包括非财政性教育经费，这两部分统称为教育总经费。

如表1所示：我国教育总经费由1995年的1877.9亿元增长到2010年的19561.8亿元，16年增长10.41倍，年均增长率为15.7%，低于同期财政支出17.4%的年均增长率。教育总经费占GDP的比重由1995年的3.08%持续增长到2010年的4.87%。财政性教育经费始终是我国教育总经费的主体，但是其比例呈现出u行趋势，由最高1995年的75.16%下降到2005年的最低值61.3%，11年下降了13.86个百分点；2006年开始，比例迅速上升，到2010年其比例回复到74.99%，但是始终低于1995年的比例。

中国教育总经费的水平究竟在世界各国中处于什么地位？为此，我们以教育总经费占GDP的比例为指标，与OECD国家进行比较，如图1。

在数据可得的24个OECD国家中，教育经费占GDP的比例1995年均值为5.52%，2000年下降到5.32%，2007年为5.41%，虽然比例有所降低，但是总体处于较高位置。1995年OECD国家中，比例最低的是意大利（4.6%）和斯洛伐克（4.6%），最高为加拿大（6.7%），24个国家比例都高于中国比例，与OECD国家的平均值差距为2.44%。2000年OECD国家中，最低为斯洛伐克（4%），最高为美国（6.8%），我国与OECD国家的平均值差距为1.44%，与1995年相比差距减小。而到了如07年，我国比例为4.57%，OECD国家中第一次出现低于中国的现象，捷克（4.5%）、意大利（4.5%）、斯洛伐克（3.9%）都低于中国（4.57%），与OECD国家的平均值差距进一步缩小，差距为0.84%。因此16年来，中国教育总经费支出比例不断提高，但是基本上低于OECD国家，但是差距在不断缩小。

二、教育经费的来源结构

教育经费来源结构指教育系统的总经费中不同来源的教育经费所占的比例。教育经费筹措的途径主要有两种：一是政府财政拨款，二是私人投资。具体地讲，政府对教育的财政拨款主要来源于税收，而私人投资主要来源于学杂费，除此之外，捐赠、借贷、经营收入以及发行教育债券等也作为教育经费的补充来源。一个国家的教育经费来源结构能够反映其教育投资体制状况及其沿革。特别是不同层次、类别的教育经费的来源结构能够反映出教育投资体制的不同，同时也能反映出政府对不同教育部门的财政努力程度以及不同经费来源渠道的重要性。另外，从不同特性的来源渠道筹措教育经费也会表现出不同的特点，对教育系统经费总供给会起到不同的作用。与一般的经济活动支出不同，教育活动本身的特点决定了经费支出的一些特性，包括非营利性、整体性和稳定性，因此教育系统主要依赖的经费来源应当能满足教育经费支出的这些特点。政府税收在非营利性和整体性方面具有显著的优势，同时也相对稳定，因此政府公共教育经费比较符合教育经费来源的特点，在几乎所有国家都是教育经费的主要来源渠道。对于教育机构来说，学费收入是能够按照学生人数成比例变化的经费来源，也符合教育规模变化的经费需求。其他收入来源，如捐赠收入受文化传统、政策法规和经济景气状况的影响较大，经营收入也受制于教育机构的使命等因素，因此这些收入来源只能作为补充性来源，而无法成为教育机构主要依赖的收入。

影响教育经费来源结构的因素首先是制度安排，在一个国家教育财政体制有关的法律法规中对教育机构收入的规定决定了教育经费的来源种类。相关的制度法规对政府教育投资责任的限定，以及政府和民意赋予教育投资的优先程度，决定了政府投资教育的意愿；同时政府的财政能力制约着政府投资教育的能力。在私人投资方面，受教育者个人投资教育的意愿主要取决于个人或家庭对各级教育投资成本和收益的判断；而居民教育收费承受能力则受经济发展和居民收入水平所决定。以上政府教育投入、个人教育投资，辅之以其他收入来源，形成教育经费来源中公共经费和私人经费的比例结构此消彼长的格局。

我国教育经费的来源划分为两大类：一是财政性教育经费，二是非财政性教育经费。国家财政性教育经费包括财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费；非财政性教育经费包括民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入及其他收入。国家财政性教育经费属于政府对教育的公共投入，非财政性教育经费属于社会和个人对教育的投入。财政性教育经费在总经费中所占比例反映出我国教育系统对政府财源的依赖程度，在一定程度上也反映了我国政府在教育经费投入中的角色和责任。

从表2我们可以看出：在我国的教育总经费中，财政性教育经费始终占据了主体地位，由1995年的1411.52亿增长到2010年的14670亿，而在财政性教育经费中，预算内教育经费则成为绝对主体，由1995年的1028.39亿增长到2010年的13489.5亿。在非财政性教育经费中，民办学校中举办者投入由1995年的20.36亿增长到2010年的105.4亿，年均增长率为10.82%，其中1995年——2006年为迅速增长阶段，由20.36亿高速增长到549.05亿，年均增长率达到31.59%，但是2006年以后迅速下降，2009年仅仅为74.98亿，2010年才恢复到100亿以上，因此波动性非常大；社会捐赠经费1995年——2003年虽然震动下降，但是基本保持在100亿以上，2004年—2007年为16年中最少的阶段，基本上在90亿左右，2008年以后又增长到100亿以上；事业收入由1995年的201.24亿迅速增长到2010年的4106亿，年均增长率达到20.74%，其增长率为各种教育经费来源中最高的；其他收入由1995年的81.97亿增长到2010年的572.4亿，年均增长率12.91%。

由图2可知，自1995年以来，随着各项教育财政体制改革措施的推行，我国政府的财政性教育经费在教育总经费中所占比例经历了“U”型结构的先下降后反弹的过程，1995年至2005年，财政性教育经费在教育经费中占比由最高的75.16%逐年下降至最低点61.3%，11年下降了13.86个百分点，2006年以后逐步回复，到2010达到74.99%，但是始终低于1995年的比例。虽然财政性教育经费波动比较大，但是预算内教育经费的比例却一路上升，由1995年的54.76%增长到2010年的68.95%，与财政性教育经费表现有所不同，也说明了我国教育总经费中，预算内教育经费的稳定性。

与此同时，非财政性教育经费比例不断上升，其中，事业收入从1995年的10.12%上升到2010年的20.99%，16年提升了10.87个百分点，成为非财政性教育经费中比例最大的一部分。教育事业收入主要包括学生个人和家庭缴纳的学杂费以及教育机构培训及横向合作等社会服务获得的收入，这也反映出这一时期我国教育财政体制改革的主要特征是成本分担。2001年以后，随着农村义务教育经费保障新机制（以县为主）的推行，中央与各级地方政府增加了对教育的投入，财政性教育经费在教育总经费中所占比例不断提高，由2005年的61.3%上升到2010年的74.99%，5年比例增加了13.69%。社会捐赠经费下降明显，由1995年的8.67%下降到2010年的0.57%，这一现象值得我们思考；民办学校中举办者投入和其他收入比也呈下降趋势。

图3显示了2007年在OECD不同国家的教育财政体制下公共经费和私人经费在教育机构总经费中的贡献，OECD国家公共经费占教育总经费的比例平均为82.6%，私人来源占17.4%。但是，在OECD国家中，教育机构经费来源结构反映出的教育对公共教育经费的1依赖程度存在较大差异，公共经费占教育总经费90%以上的主要包括芬兰、瑞典、比利时、丹麦、葡萄牙、意大利、奥地利、法国、波兰、冰岛等10个国家，属于高度依赖公共经费的国家；而公共经费在总经费中占比低于80%的国家有加拿大、澳大利亚、英国、日本、美国、智利和韩国，属于对公共经费依赖程度较低的国家。公共经费比例低于中国的有日本、美国、智利和韩国等四个国家。

三、教育经费的分配结构

教育经费的分配结构指教育经费在各级各类教育之间的分配比例。该指标反映的是在教育部门内部如何在各级各类教育之间进行资源配置，即总教育经费中各级各类教育经费应各占多大的比例，也就是是在初等教育、中等教育及高等教育，以及在不同类别如普通教育和职业技术教育的比例上是否合理，是否符合各级各类教育协调发展的需要。在有的文献中，特别地把教育经费在初等、中等与高等教育之间的分配状况作为教育经费的分配结构的研究内容。一方面，具有最高效益的教育层次是否得到充足的投资是影响一个国家教育经费投入总体效益的重要因素之一；另一方面，一般来说由于在三级教育中初等教育对弱势群体的不利程度最低，所以初等教育是否得到充足经费能够从一个角度反映一个经济体教育经费分配的公平性。

教育经费在三级教育之间的分配结构可以用三级教育投资在总经费中所占比重来表示，也可以用三级教育生均经费来表示，因为生均经费的比较可以表现出各级教育经费的相对充足程度或短缺程度。一个国家教育经费在三级教育间的分配结构受该国教育结构、教育体制和教育政策重点的影响，从国际范围内来看，由于经济发展与教育普及程度提高之间的联系，教育经费在三级教育之间的分配结构与经济发展水平呈现出某种相关关系，随着经济的发展和教育水平的提高，高等教育在总经费中的占比呈现提高的趋势。

图4是我国1995

2010年教育总经费在高等教育、中等教育和初等教育之间的分配结构变化情况。由图可知，1995年以来，我国教育经费的分配结构发生了巨大的变化。中等教育经费占教育经费比例1995年达到42.68%，此后一直呈现小幅度下降趋势，2010年为35.6%，下降了7.08%；初等教育经费占教育经费比例由1995年的34.31%下降到2010年的25.85%，16年下降了8.46个百分点，降幅高于中等教育；而高等教育经费比例呈现倒“U”趋势，1995年仅仅为16.49%，随着1999年高校扩招，其比例不断上升，2002年超过初等教育比例，在2004年达到最高值的31.75%，2004年以后逐渐下降，2010年为28.4%，但是其比例始终高于初等教育。总之，16年来我国公共教育财政的投资重点已经由偏重支持中等教育和初等教育逐渐转变为强调支持高等教育和中等教育。

此外，还有一种反映教育经费的分配结构的方法是对各级教育生均经费指数，各级教育的生均经费指数=生均经费/人均国内生产总值。由于教育生均成本的经济性差异决定了经济发展水平和国民收入水平不同的国家教育生均经费的水平差距也很大，所以将生均经费与该国经济发达程度（以人均国内生产总值代表）相联系，这种方法能够比较好地控制教育规模和经济发展水平的影响。

从表3中我们可以看出：我国高等教育生均成本指数由1995年的117.5大幅度地增加到1999年的174.1，1999年以后不断下降，2009年为71.09，出现这种情况的原因可能是1999年开始我国高等教育收费并轨及其扩招之后，新增加的经费收入来源有效地缓解了高等教育经费紧张程度，但是其指数还是远远高于2007年OECD国家平均值的40。中等教育生均成本指数由1995年的45.08下降到2009年的27.45，虽然国家投入中等教育的支出较多，但是考虑到学生规模因素，教育经费投入比较合理，与2007年OECD国家平均值的24差不多。而初等教育的生均成本指数则非常低，1995年仅仅为9.42，此后不断增长，2009年达到16.32，15年增长了6.9个百分点，也是唯一生均成本指数增长的，虽然生均成本指数增长了，但是生均成本水平还是显著偏低（2007年OECD国家平均值为20），说明了国家对初等教育的投资严重不足。研究结果暗示中国生均成本指数的合理变动方向为初等教育提高生均成本指数而高等教育则应降低生均成本指数，可以预期随着我国经济的进一步发展和收入水平的提高，我国初等教育生均成本指数提高的可能性较大；而高等教育则相反，未来长期的变动方向应当是继续降低。

四、教育经费的支出结构

按照教育经费支出的用途，教育经费可以划分为经常性支出和资本性支出两部分。经常性支出是指那些为了维持教育服务而需要的，经常地花费在那些当年消耗掉的商品和服务方面的支出，资本性支出指花费在使用期限一年以上的资产的支出，包括基建、建筑物大修、购置或更新大型设备等。教育经费的支出结构即指在教育总投资中，经常性经费与资本性支出所占的比重，以及在经常性经费中，人员经费和公用经费所占比例。

在我国，教育经费支出分为事业性支出和基本建设支出两部分。教育事业费指用于维持教育经常性活动所必须的费用，教育基本建设支出反映各级政府用于学校购置固定资产、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮所发生的支出以及与之配套完成上述项目的非财政预算内资金支出。教育事业性经费支出分个人和公用两部分。个人部分包括：反映学校或单位开支的在职职工和临时聘用人员的各类劳动报酬，以及为上述人员缴纳的各项社会保险费的“工资福利支出”，以及反映政府对个人和家庭的补助支出的“对个人和家庭的补助支出”；公用部分包括：反映学校或单位购买商品和服务支出（不包括用于购置固定资产的支出）的“商品和服务支出”，以及用于学校购置固定资产、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮所发生的支出的“其他资本性支出”。

表4显示：1995年——2009年，我国教育经费使用结构中，基本建设支出比例不高，1995年仅占6.26%，1999年达到最高值11.63%，也是唯一的一年超过10%，这可能源自我国高校扩招，一大批新校舍需建设所致，2009年最低，仅仅为3.57%。事业性支出则是我国教育经费支出中的绝对主体，15年来，除1999年低于90%以外，其余年份都高于90%，在事业性支出中，个人部分比例呈现出不断下降的趋势，由1995年的71.18%下降到2009年的56.59%。虽然15年来下降了14.59个百分点，但是始终是事业性支出的主体；公用部分呈现出不断上升的趋势，由1995年的22.56%上升到2009年的39.85%，15年上升了17.29个百分点。

对比OECD国家，非高等教育（初等教育、中等教育和中等后非高等教育）事业性支出平均值为92%（卢森堡为84%，而奥地利、智利、葡萄牙等国达到97%）；而其基本建设支出平均值为8%。在高等教育中，由于其多样化和更加高级的设施，其基本建设支出比例比非高等教育高8个百分点左右，达到15%左右，因此其事业性支出略有下降，平均比例为85%左右，因此，我国基本建设支出比例过低。一般来说，教育系统的高效、平稳运行，需要事业性支出与基本建设支出、事业性支出中人员经费和公用经费的配比应当维持在某种范围内。若基本建设支出比例太低，则校舍等基础设施紧张老旧，不利于教育的正常运行和质量的提高，而基本建设支出比例过高，则势必会造成设备闲置与资源的浪费；同样，若事业经费中人员经费占比过高，则教育业务所需的正常消耗得不到保障，会制约和影响教育质量的提高，相反，若人员经费占比过低，则说明学校在教师的数量或质量的投入方面与公用经费的投入不配套，由于教学的劳动力密集型性质，因此，这就可以解释为什么事业性支出比例非常高。

五、结论与政策建议

通过对我国1995年——2010年教育经费深入分析，我们得出以下结论：

第一，我国教育经费总量不断增长，其占GDP的比例逐渐提高，2010年达到4.87%，财政性教育经费是我国教育经费的主体，基本占70%左右，但是与OECD国家相比，教育总经费占GDP的比例仍然偏低，但是差距在一步步减小。

第二，在教育经费来源上，财政性教育经费、事业收入和其他收入占据前三位，民办学校中举办者投入变化率大，社会捐赠经费最少，但是比较稳定，与OECD国家相比，财政性教育经费占的比例少15%左右。

第三，在教育经费的分配结构上，偏向于高等教育和中等教育，初等教育比例下降幅度大，从生均成本指数看，高等教育和中等教育中指数都在降低，但均高于OECD国家平均水平，初等教育生均成本指数虽然不断提高，但还是低于OECD国家5个百分点，这也是造成中国义务教育发展不足以及区域间发展不均衡的主要原因。

第四，在教育经费的使用结构上，基本建设支出比例相对不足，导致基础设施建设落后，特别是中西部地区校舍建设落后；事业性支出中，个人部分不断减少，而公用部分不断增加，容易导致效率低下。

我们的政策建议是：

第一，政府必须按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求，不断加大对教育的支持力度，特别是提高财政性教育经费占教育经费的比例，确保2012年实现财政性教育经费占GDP4%的目标；

第二，教育经费的提供必须多元化，首先政府必须创造良好的法律法规，为我国民营教育的发展、社会捐赠等第三部门的发展提供法律保障，因为仅仅依靠财政性教育经费是难以改变中国教育经费低于OECD水平的；其次，降低事业收入占教育经费比例，减轻民众教育负担。

第三，教育经费应该进一步向初等教育倾斜，不断增加初等教育经费，推进义务教育的均等化，逐渐减少高等教育经费的投入，促进教育公平。

第四，加大基本建设支出力度，特别是中西部地区，以改善教学环境，不断提高事业性支出中用于个人部分的比例，提高教师待遇，推进事业单位改革，降低公用部分比例，提高教学效率。

【责任编辑：朱凤霞】

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