会计监督,是指对单位会计工作和经济活动是否按照国家法律、法规和其内部管理要求进行的监督,一般包括单位内部监督、社会监督和国家监督3个部分。会计监督是会计的基本职能之一,也是我国经济监督体系的重要组成部分,在我国经济监督中占有重要的地位,发挥着积极的作用,必须通过法律加以规划、强化。
一、 现行会计监督的基本构成和存在的主要问题
现行的会计监督体系是一种以基层单位财务收支为监督对象,以国家监督、社会监督、单位内部监督为主要形式的会计监督体系。这一会计监督体系对维护社会经济秩序起到了积极作用。但近年来开始显现出一些问题,会计监督出现监督不利和弱化的特点,违纪现象屡禁不止贪污、挪用公款,侵占国家集体资产,行贿受贿时有发生,使现行的会计监督体系面临严重挑战。
(一)现行会计监督体系的基本构成
1.单位内部会计监督。《会计法》规定,各单位会计机构、会计人员对本单位实行会计监督。这一规定,明确了单位内部会计监督的主体是会计机构、会计人员;单位内部会计监督的对象是本单位的各项经济活动;单位内部会计监督的手段是对本单位会计核算的全过程实行监督。由会计人员承担的单位内部会计监督,其主要任务是在单位领导人的领导下,通过对记账凭证的审查、财务收支的审核、会计财簿的登记、财务报告的编制等提供合法、真实、准确、完整的会计信息,并保证财务会计活动和经济活动在法定范围之内。从严格意义上讲,单位内部会计监督还应当包括内部审计,因为两者的目标是一致的。因此,一般单位在设计内部会计监督体系时往往考虑内部审计的因素。尽管如此,会计监督与审计监督两者仍有所区别,审计监督是对会计工作的再监督,两者不可替代。
2.国家监督。国家监督是指财政、审计、税务等政府机关代表国家对各单位的财务会计工作进行的监督,它是我国经济监督体系的重要组成部分,与单位内部监督起互补作用。国家监督包括:财政监督,是指各级财政部门在资金积累、分配和使用过程中,对行政事业单位、部门、企业的经济活动及其成果所实行的监督;审计监督,是各级人民政府审计机关依据我国宪法和法律对各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业单位的财务收支进行审计监督;税务监督,主要是指各级税务机关在税收征收管理过程中,对纳税人的纳税及影响纳税的其他工作所实行的监督。在国家监督中,还应包括工商监督即工商行政管理部门在注册登记和年检中,对工商企业会计报表及其注册资本情况的检查。证券监督即国家证券管理。
3.会计工作的社会监督。会计工作的外部监督,主要是指由注册会计师依法承办的社会审计。注册会计师依法并接受委托,对有关会计事项如财务报告进行审计并出具法律公正性的审计报告,以此为委托人和有关方面服务。
(二)现行会计监督体系存在的主要问题
现行会计监督体系对维护社会经济秩序,保证会计工作的正常进行发挥了一定作用。但是,现行会计监督体系中除社会会计监督是近年来适应形势发展要求建立起来的以外,其他监督手段仍是计划经济体制下延续下来的,其监督的基本思路、手段、方法等没有实质性发展,因此在利益主体多元化、经济关系日益复杂的新形势下,现行会计监督体系必然会运转不畅、效果不理想。其主要问题表现在:
1.会计监督的基本职能界定不清。内部监督、国家监督和社会监督共同构成会计监督体系,但它们之间的职责、目标、实施手段以及承担的责任等存在很大差异。有关规定明确了三种监督的基本任务是维护国家财经法律、法规,但在要求上并没有具体化和体现三者之间应有的差异,导致三种监督职能混同;另一方面,在实际操作中,三种监督并没有完全按照设定的目标进行,有的甚至以平衡预算和“创收”为目的,更加弱化了原本就不强的监督职能。
2.会计监督的基本机制不合理。监督的基本原理,一是制衡和牵制,即通过上下左右的相互制约以及时纠正偏差;二是威慑,即通过对违纪行为的重罚,使被监督者不敢轻易违规。而现行的会计监督采取普查式、一对一的监督方法,从理论上讲这是最直接也应当是最有效的监督方法,但在实际执行中普遍存在轻打轻罚现象,使监督效果大打折扣。
3.政府监督存在重复进行和职能不到位问题。政府监督没有形成威慑力,影响了政府监督的实际效果和长远效用。各种监督职责不清,造成检查重复,出现问题相互推诿。4.社会监督没有达到预期效果。但不规范的职业环境和不正当的业务竞争,以及对注册会计师监管不利,使得“经济警察”的作用并没有发挥出来。
5.单位内部会计监督困难重重。虽然《会计法》对会计人员委以重任,赋予会计人员监督本单位经济活动(包括监督本单位领导人)的职权,但是,会计人员作为监督者并不具备独立地位,特别是其利益关系依附于本单位和本单位领导人,会计人员的监督一般很难坚持下去。除非出现特别严重的问题,否则,政府部门实际上不能解决会计人员因实施会计监督而出现的诸如被打击报复等后顾之忧,从而严重挫伤了会计人员坚持原则的积极性
二、加强会计监督的措施
(一)完善会计法规、制度,保证会计监督有据可依
财经会计法规既是约束企事业单位经济的准绳,也是会计人员据以进行会计监督的依据。因此,企业会计准则应细化,对各会计处理程序和方法的规定应较为固定,减少会计操作的灵活性和主观性。完善违反财经法规处罚办法,加重对制造虚假会计信息责任人的惩罚力度。对会计电算化和会计网络化条件下的会计工作,应尽快制定相应的准则予以规范,也可以借鉴国外经验采用多层次的会计披露方式,将我国非上市企业划分为大、中、小3个规模层次。大型企业完全执行上市公司会计制度和会计准则,要求年报按照上市公司处理,并进行审计,但不要求临时公告;中型企业按财政部颁布的会计制度执行,可以不执行会计准则,要求编制会计年报,但无须编制现金流量表和会计报表附注,要进行报表审计;小型企业执行《小企业会计制度》,年度报表可以简化,不要求现金流量表和会计报表附注,是否审计可以由其自行选择。这样可以保护中小企业的竞争力,有利于贯彻成本效益原则,使会计监督工作有重点的进行。
(二)加强法制宣传,强化法律意识
一是要进一步加强对会计法规制度的宣传,不但会计人员要懂法,单位领导更要懂法,要消除以权代法、权大于法、有法不依、违纪不究的现象;二是要进一步完善《会计法》的相关配套法规,增强可操作性,保证会计人员在其职权范围内能独立依法行使职权,不受任何干预,也不畏惧任何干预。要建立相应的约束机制,加强对会计人员和经营者的法律监督;三是对违法违纪现象,不论涉及到什么单位和什么人,都必须一查到底,绝不能姑息迁就。
(三)加强监管,督促注册会计师的社会监督职责到位
对注册会计师执业的监管,关键是靠规则和约束力。要发挥注册会计师在社会监督中的积极作用,必须从对注册会计师的执业监管抓起,打消出具虚假审计报告的歪风;在操作上,可以由财政部门会同证券监管部门对上市公司的会计报表和审计报告逐一进行审查,一经发现注册会计师出具虚假报告,即予以重罚,以净化注册会计师队伍,树立注册会计师执业的信誉。
(四)切实提高会计人员的综合素质
要建立会计人员的考核选拔机制,严把选人、用人关。要把政治素质与业务素质作为重要的选拔条件,建立一支政治素质高、业务熟练、坚持原则、依法办事的会计队伍,不断提高会计监督水平。加强对现有会计人员的职业道德教育和业务培训力度,教育引导会计人员树立正确的人生观、价值观,在熟练掌握会计业务的基础上做好会计监督工作,确保不因会计工作人员质量问题导致会计监督不到位而出现违纪违规现象。
(五)切实转变会计监督的方法和形式
会计监督的指导思想要从守财型转向理财型和生财型;监督方向应从消极监督转向积极提供服务指导,多研究事前监督的新方法和新路子,尽可能把事后监督检查变为事前监督和事中监督。监督检查的方法既要进行账内监督,更要重视对账目违法违纪活动进行检查并严肃查处;既要对账簿记录的准确性进行检查,又要对会计凭证的真实性和合法性进行追踪检查,从根本上杜绝做假账的行为。
(六)改善会计监督的外部环境
从健全会计监督体系的要求来说,需要改进的外部环境主要有:第一,完善地区、部门和国有单位的干部考核制度。在过去进行的会计监督检查中,往往较多地追究会计人员,而实际上会计人员往往是被动执行。因此,应当完善对有关单位领导人的考核监管制度,定期审计其任期内的财务情况。第二,加强发票管理。解决发票管理环节存在的疏漏。第三,加强法制教育,树立有法必依、执法必严、违法必罚的法律意识。
综上所述,会计监督体系是一个完整的有机组合,国家监督、社会监督、内部监督在会计监督体系中缺一不可,且起着互补作用。唯有各部分有效地发挥自身的职能,才能真正实现会计工作的目标,提高会计工作质量,减少违纪违规现象发生,堵塞会计工作中的漏洞,维护社会经济秩序。
(作者单位:吉林省临床检验中心)
(责任编辑:晓辉)