摘 要：清理和规范专项转移支付是深化财税体制改革的重要环节。我国现行专项转移支付存在诸多问题，本文通过研究现行专项转移支付中存在的问题，进一步分析背景原因，并提出相应的建议，为我国调整专项转移支付改革方向，深化财税体制改革提供相关意见。
关键词：专项转移支付；清理和规范；中央和地方
分税制改革后，中央对地方财政转移支付的发展路径总体上是在转移支付总额不断提升的前提下“扩一般压专项”。2013年，中央对地方转移支付总额达到42973.18亿元，是1994年590亿元的73倍，年均增长25.3%。其中，中央对地方专项转移支付18610.46亿元，占转移支付总额的43.3%，比重远低于1994年的73%（见图1），2014年专项转移支付比重进一步降低至40.73%。目前我国专项转移支付比重过高问题已得到明显改善，财政转移支付改革正按照“扩一般压专项”、推进区域协调发展和基本公共服务均等化的思路予以推进。
然而，专项转移支付依然存在项目繁杂、事权重叠化、项目碎片化、资金分散化等问题。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善一般性转移支付增长机制，进一步清理、整合、规范专项转移支付项目，严格把控项目和资金规模。十八大的要求表明了清理和规范专项转移支付势在必行。
一、文献回顾
学界关于专项转移支付问题的研究成果较为丰富，通过梳理文献资料，笔者发现研究内容主要集中于以下几点。
一是专项转移支付对地方财力或公共服务均等化的影响。王磊（2006）通过理论分析和实证检验说明了专项拨款有利于缩小我国地区间公共服务的差距；范子英等（2010）认为中央政府确实通过专项转移支付，给予落后地区更多的财政转移支付，部分缓解其财力短缺的压力。然而尹恒等（2007）通过对中国2000多个县级地区的近20年的财政数据实施均等化效应数据分析，结果显示转移支付并没有达到预想的效果，区域财力差距反而更显著。
二是专项转移支付现存问题及成因。我国转移支付结构上体现为中央政策引导下的专项转移支付占比较高，一般性转移支付较低。李谭军等（2010）认为这种现象是财政分权下中央和地方激励政策结构差异的结果。刘梅（2014）指出目前我国专项转移支付存在多种问题，并指出实施中央宏观调控的需要、部门利益的坚守和客观上专项转移支付比一般性转移支付更易测算是问题存在且难以改变的主要原因。赵云旗（2014）则指出专项转移支付的六大问题，并将其归结于没有明确的概念、政府间事权划分不明确以及项目审批程序不规范等。
三是专项转移支付制度改革方向研究。陈少强（2013）认为根据财力和事权相匹配原则，根据不同情况可按照三种不同方式推动专项转移支付改革。岳希明（2014）则认为分类拨款最为合适，该模式不仅在资金使用上比较灵活，而且因素分配法更高效也更能体现出转移支付的政策意图。浙江省2009年出台《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》之后，在处理专项资金的过程中，创造性地实施了“专项性一般转移支付”改革，并取得明显成效，这是分类拨款模式可行性的一个例证。
以上研究为笔者提供了积极的启发和借鉴。本文认为，在GDP导向的地方政绩考核体制和“吃饭”财政现状未能从根本上改变的现状下，专项转移支付是促进公共服务均等化的必要的制度安排。未来着手的重点应该是进一步优化现行专项转移支付制度，而非简单地取消某一种转移支付方式。本文将借助于一些具体数据和现实情况，进一步分析现行专项转移支付存在的问题及背后的原因，从而提出政策建议，积极推动财政体制改革。
二、我国专项转移支付存在的问题及原因
我国财政体制遵循“统一领导、分级管理”的管理原则，但是在分税制改革后，中央和地方权、利、责并无法匹配到位，专项转移支付问题的存在违反了的分级管理原则，同样在某种程度上也削弱了公共财政均等化的作用。现行专项转移支付具体存在以下问题：
（1）部门博弈财力分散。2000年8月财政部出台《中央对地方专项拨款管理办法》，第二章明确规定，申请专项拨款的报告由各级财政厅和地方主管部门联合报送财政部和中央主管部门共同管理。该规定导致无法根据专项转移支付项目的性质进行内部整合和分配资金，而是跟着“部门”走，资金分配较分散。地方政府“跑部钱进”“多跑多得”，又进一步固化了部门利益，引致部门之间、部门与地方政府之间在专项资金的分配管理上相互博弈。
（2）项目交叉申报多头。目前我国专项转移支付比重大且项目繁杂，存在交叉重复现象。就国家各部委管理下的多个转向转移支付而言，里面就存在不少资金投向、补贴对象重复。一方面，很多专项转移支付资金涉及众多部门，拨付对象存在重复和交叉；另一方面，上级政府大笔专项资金层层下达，监管起来鞭长莫及，再加上部门多头管理，也诱使很多项目多部门申报，同一个项目改头换面在不同部门同时获得资金的案例屡见不鲜。
（3）项目设置随意性较大。近年来，专项转移支付的项目设置随意性大，项目数量过多过滥。主要表现在有些项目没有立项论证可行性，而是根据短期需求设立，甚至有的是临时动议。有些项目意义不大，效果难以保证。总体上项目设置不够清晰规范，项目名称千差万别，没有统一的标准和格式予以分类管理，这也为专项转移支付的统筹带来一定的困扰和不便。
（4）资金运转不透明，绩效水平低。专项转移支付资金在下拨的过程中涉及多个环节，各个环节都存在着“不透明”或“低透明”的现象。上级下拨资金的具体分类、金额、拨款方式并不对外披露报告。因其非公开透明性，导致“跑部钱进”“会哭的孩子有奶喝”的现象更加突出。此外，缺乏科学的跟踪监督机制，也没有相应的专门机构依法管理专项转移支付，导致绩效水平低，专项资金假配套、截留挪用资金的现象时有发生，各级财政均有资金沉淀。
三、我国专项转移支付问题的成因分析
明确原因是解决问题的关键，我国财政专项转移支付之所以存在以上问题且较难改变的原因，主要有以下几点。
（1）上级和地方政府的财政支出偏好差异。专项转移支付作为国家宏观调控的工具，在“效率优先、兼顾公平”准则下，中央会倾向加大对民生工程领域的投资。但由于短任期的制度安排以及地方政府的量化考核指标偏好，在地方财力不足的情况下，地方政府在预算安排上尽可能地偏向资金投放后可以带来明显绩效或财税收入的领域，进而形成了所谓的财政偏好。在上级和地方支出偏好出现不一致的情况下，上级政府理性选择专项转移支付方式以实现自己的政策目标，地方政府则容易将专项资金用在别处。
（2）土地财政和“吃饭”财政。政府机构人员规模不断扩大，财政供养人口不断增多，对于许多财力有限的地方政府来说，“吃饭”财政不可避免。在地方财力和事权不对称的情况下，地方政府要谋发展，一方面，就要通过土地财政、政府性债务资金等筹措资金，但会造成过度依赖土地财政，政府性债务风险突出，对经济的可持续发展带来隐患。另一方面，要向上级政府争取更多的转移支付资金，在现行制度下，专项转移支付资金就成为地方政府争取的主要资金来源，导致“跑部钱进”愈演愈烈。
（3）政府间纵向事权划分不明确。转移支付制度的初衷就是为了解决政府财力与事权不匹配问题，专项转移支付存在的诸多问题与政府间纵向事权划分不明确有直接关系。分税制改革后，中央和地方事权和支出责任并不对称。表现在一是中央应该承担的事务，结果地方政府成为最终的承担者。由于财政预算存在缺口，地方政府不得不挪用其他项目的专项资金。二是应由地方负担的支出，中央又通过专项转移支付的方式补助地方财政，这类事项虽然没有给地方造成财政压力，但易形成地区间资金分配的不公平，也为中央有关部门寻租创造了机会。三是中央与地方的管理事项交叉，职责重叠。同一事务各级政府“齐抓共管”，支出责任却没有共同分担，地方政府就不得不通过一些非常规手段夸大需求、虚报项目从而获得资金支持。
四、如何清理和规范财政专项转移支付
结合目前专项转移支付存在的问题及成因，关于如何清理和规范，具体建议如下。
（1）完善转移支付资金的分配体制。转移支付制度涉及层面广、政策性强、操作层面复杂，首先需从顶层设计进行规范运作程序。在此基础上，完善一般性转移支付增长机制，继续“扩一般压专项”。针对专项资金要做到严格监管存量资金的使用，并根据实际情况控制增量的增长速度。对要求新增的专项资金项目，需报经人大审批，构建科学、合理、有序的专项资金分配机制。用于地方事权范围内的专项资金可以慢慢化为一般性转移资金。同时积极摸索将专项资金下拨至地方的方法，除了国家规定的要求之外，由地方根据当地发展的实际需求再进行合理分配。
（2）创新资金项目审批程序。按照专项转移支付资金的政策目标及总体要求，进一步理顺项目审批程序，特别是建设项目审批程序，改变项目未实施先审批或拨付资金的传统做法，探索“先建设、后验收、再审批”的审批程序，项目的审批要严格遵循“项目建成、投入运营、绩效达标”的原则，从而避免项目重复申报、虚假申报、挤占、挪用等违法违纪问题，不断提高（转20页）（接29页）政府绩效管理水平与资金安全。
（3）规范项目设置，分类梳理区别对待。严格规范专项转移支付的项目设置和管理，按照统一标准严格分类，并将此种分类固化下来，在资金拨付、指标管理等方面严格按照统一的分类模式予以执行。对专项转移支付项目中具有相似功能的项目，从数量上精简化，避免重复交叉现象，资金统筹使用。对新增项目须报政府批准并按统一标准分类管理。此外，及时清理到期专项转移支付项目，严格审核现有项目，报停不合理的名目。
（4）提高运作透明度，强化监督管理。逐步公开专项转移支付的标准和分配方法等情况，使之在阳光下运作。同时，进一步完善专项资金的预算管理，并纳入政府绩效管理。此外，通过互联网建立互联互通、开放兼容、功能完备、共享共用的信息化监管工作平台，实现全省财政专项资金跨地区、跨部门、跨行业的实时监管。并逐步建立三个层面的专项转移支付监督体系：政府间的纵向监督；人大与审计的横向监督；群众外部监督。通过提高运作透明度，加强各个层面和环节的监督，进而形成合力，推动专项转移支付制度的进一步优化。
目前，我国正处于“十三五”经济发展转型的重要时期，清理和规范专项转移支付是深化财税体制改革的重要环节。本文目的是在分析现行专项转移支付中存在的问题的基础上提出相应的建议。然而，任何一种制度都是在不断改进，专项转移支付制度也同样在问题中不断解决问题。专项转移支付是我国政府宏观调控的一种手段，财政转移支付改革的根本措施应是促进要素在市场上的自由流动，让市场这只“无形之手”来配置资源，实现人均意义上的均衡。
参考文献
1.王磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响.经济体制改革，2006（1）.
2.范子英，张军.财政分权、转移支付与国内市场整合.经济研究，2010（3）.
3.尹恒，康琳琳，王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应€梹椈谥泄丶妒莸难芯？管理世界，2007（1）.
4.李谭军，文超.财政分权、激励结构与专项转移支付.当代财经，2010（9）.
5.刘梅.我国财政专项转移支付制度研究：问题、原因及解决思路.西南民族大学学报（人文社会科学版），2014（12）.
6.赵云旗.优化我国专项转移支付结构的建议.经济研究参考，2014（45）.
7.陈少强.我国财政专项转移支付的改革方向.中国财政，2013（24）.
8.岳希明.分类拨款：我国专项转移支付的改革方向.中国财政，2014（5）.
（责任编辑：王文龙）