第三次全国国土调查和第二次全国土地调查
差异化分析
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娄国胜，王秋林（1.太原市国土资源调查中心，山西 太原 030009；2.太原生态工程学校，山西 太原 030025）摘要：2017年10月8日，国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号），标志着“三调”工作正式启动，各地采取切实措施，大力推进第三次全国国土调查工作，取得了积极进展。文章通过第三次全国国土调查和第二次全国土地调查在工作路线和技术路线方面的对比分析，对调查工作的目的、意义和方法有了进一步的了解，以更好地推进第三次全国国土调查工作。
关键词：总体定位;土地调查;举证中图分类号：F301 文 献标识码：A 文章编号：1672-7487（2019）01-125-3
第三次全国国土调查作为新形势下国务院部署的一项重大的国情国力调查，目的是在国家已掌握的土地调查和土地变更调查等相关数据的基础上，按统一的技术标准，全面细化和完善全国土地利用基础数据，是全面查实查清国土资源的重要手段。此次调查把土地资源调查与森林、湿地、草原、水资源等相关自然资源调查结合起来，逐步形成一张底板、一个平台、一套数据的自然资源调查成果，实现成果信息化管理与共享，满足国民经济和社会发展第十四个五年规划和新一轮土地利用总体规划对国土资源数据的需要。本文通过工作路线和技术层面对第三次全国国土调查和第二次全国土地调查做分析对比，对第三次全国国土调查的特点和方式进行初步阐述，供大家参考。
1 总体定位不同
2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》整合了原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责，组建了自然资源部。根据新的职责，考虑到全面查清我国目前国土资源家底，对集约节约利用和保护自然资源，建立高质量的空间规划体系，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，均具有十分重要的意义。因此“三调”总体定位是站在以
全面支撑自然资源管理和推进生态文明建设的角度，在真实反映土地资源和利用现状的基础上，进一步强化土地作为自然资源生态本底的基本属性，按照十九大报告中提出的统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复等要求，为解决空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供有力支撑。同时根据实际情况，把第三次全国土地调查调整为第三次全国国土调查，循序渐进逐步过渡到自然资源调查。而第二次全国土地调查是在原国土资源部的组织下开展的一项国情国力调查，目的是全面查清全国土地利用状况，并对调查成果实行信息化管理，建立和完善土地调查、统计制度和登记制度，初步实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。
2 基础资料不同
针对20世纪80—90年代开展的第一次土地详查基础图件存在间隔长、现势性差等各类问题，2007年国家第二次全国土地调查中对遥感数据实行统一采购、统一处理、统一制作下发DOM 影像图的基本方针，从源头上确保了调查基础图件的精度与质量的全国一致性和规范性。第三次国土调查在统一制作遥感正射影像图的基础上，与原土地调查数
作者简介：娄国胜（1970—），男，山西陵川人，高级工程师,本科，毕业于长安大学（原西安地质学院），长期从事土地调查和地籍测绘工作。（邮箱）799964139@http://www.wendangku.net/doc/7a5878a46d175f0e7cd184254b35eefdc9d315da.html
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BU DONG CHAN
据库套合，通过分析土地调查数据库每块图斑在DOM上的纹理、色调、位置、形状、范围和周围环境，按照工作分类，判读土地利用现状地类，对影像判读地类与数据库地类不一致的，依据影像特征勾绘不一致的图斑边界，并标注相关信息后一并下发，因此第三次全国国土调查的一项主要任务是在已有调查成果的基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，而不是推倒重来。
3 调查方法不同
第二次全国土地调查充分应用了航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化等技术,通过逐地块实地调查土地的地类、面积和权属，掌握各类用地的分布和利用状况，以及国有土地使用权和集体土地所有权状况，建立了集影像、图形、地类、面积和权属等多种数据于一体的四级土地信息数据库。根据第二次全国土地调查和年度土地变更调查工作的经验，考虑到近年来遥感影像精度提高和土地调查技术、“互联网+”等新技术不断进步,第三次全国国土调查全面采用“互联网+”技术，在已掌握调查成果的基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，按照“统一制作底图、内业判读地类，地方实地调查、地类在线举证，国家核查验收、统一分发成果”的流程推进，最终建立土地调查数据和各类自然资源专项调查数据于一体的国土调查数据库和共享平台，实现国土调查数据与国土空间规划、各类自然资源基础数据的互联互通和综合分析应用，构建高质量指标体系，提高三调成果对管理决策的支撑服务能力。
4 调查内容不同
随着自然资源部的组建，特别是对水利部、农业部、国家林业局等资源调查职责的整合，正逐步建立以土地调查为基础的自然资源调查体系，除完成土地利用现状调查、土地权属调查、专项调查任务和存在复合管理需求的耕地、种植园地、草地等地类进行利用现状、质量状况和管理属性的多重标注外，在技术和时间允许的前提下，为进一步做好与相关调查工作的衔接与融合，第三次全国国土调查工作内容做出了以下调整：
1）加强与林业资源调查的衔接。目前组织开展的第9次森林资源连续清查，按计划2018年年底完成，“三调”工作关于林地的划分，已涵盖森林资源连续清查中“土地利用与涵盖”的内容，森林资源连续清查的成果可作为“三调”工作的基础参考。
2）加强与草地资源清查的衔接。原农业部开展的第二次草地资源清查工作，部分省市已完成或正在完成内业汇总工作，下一步应按照“三调”的标准和要求将草地资源清查的专题信息整合到第三次全国国土调查草地图斑信息中。
3）加强与水资源调查的衔接。目前，水利部正组织开展第三次全国水资源调查评价工作，相关人员应积极加强沟通，掌握水资源调查评价工作的进展和调查成果，在第三次全国国土调查查清河流、湖泊、坑塘、水库水面的数量和分布时，将第三次水资源调查评价成果整合到调查成果中。
5 采用的标准不同
5.1 采用的坐标系不同
第二次全国土地调查采用的是1980年西安坐标系。它是以经典测量技术为基础的局部大地坐标系，随着我国空间技术的发展，经济建设和国防建设的需要，建立和选择新一代大地坐标系适应中国经济、社会发展的广泛需求，是我国的适宜选择。CGCS2000国家大地坐标系已于2008年7月获国务院批准全面启用，10年的过渡期已基本完成了数据的转换和衔接。
因此，第三次全国国土调查采用CGCS2000国家大地坐标系（地心坐标系），1985国家高程基准。全国土地调查办统一组织制作CGCS2000国家大地坐标系正射影像图，地方土地调查办公室负责将国土资源管理和相关部门资料以及原有相关数据转换为CGCS2000国家大地坐标系。
5.2 调查精度不同
1）第二次全国土地调查农村土地调查以1:10000比例尺为主，DOM遥感数据分辨率不低于2.5m。第三次全国国土调查为开展农村土地利用现状调查，全国土地调查办组织统一采购2017年7月1日至2018年8月31日优于1m分的辨率覆盖全国遥感影像制作DOM。
2）第二次全国土地调查最小上图图斑面积，城镇村及
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工矿用地为图上4.0mm，耕地、园地为图上6.0mm，林地、
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草地等其他地类为图上15.0mm，按1:10000比例尺换算分别222
为400m、600m和1500m。第三次全国国土调查（包括道路、沟渠、河流等线状地物）图斑的最小调查上图面积按
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建设用地和设施农用地实地面积超过200m的需调查上图；
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农用地（不含设施农用地）实地面积超过400m的需调查上
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图；其他地类实地面积超过600m的需调查上图，荒漠地区
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可适当减低精度，但不得低于1500m。
3）第二次全国土地调查铁路、公路、农村道路。河流
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和沟渠等线状地物宽带大于等于图上2mm时，按图斑调查，否则按现状地物的要求开展调查。第三次全国国土调查铁路、公路、农村道路、河流和沟渠等线状地物以图斑方式调查，线状地物图斑被调查界线、权属界线分割的，按不同图斑调查上图。
5.3 土地分类标准不同
第二次全国土地调查采用《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），标准根据土地的利用现状和覆盖特征，对城乡用地进行统一分类，采用二级分类体系，一级类12个，二级类57个，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）对原标准进行了修改，增加了生态文明的内容，二级类数量由57个变更到73个。第三次全国国土调查在《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的基础上，为满足管理需要和减轻城镇土地利用现状调查的工作量，采用《第三次全国国土调查工作分类》，工作分类是对国标分类进行了适当的归并和增加。主要做了5方面的调整：
1）调整“园地”地类名称为“种植园地”，“商服用地”地类名称为“商业服务业用地”；
2）对照国民经济行业分类，细化并调整物流仓储用地归类；
3）在第三次国土调查工作分类中，将“湿地”调整为一级地类，与耕地、林地、草地等一级地类并列；
4）按照国标确定的不小于40%的灌木覆盖度标准进行调查外，同时对灌木覆盖度30%-40%的草地图斑进行细化调查和标注，这样既能保持原有林草数据的连续性，又能促进林草空间重叠和标准不一问题的解决；
5）进一步对城市建设用地分类进行完善，满足城市总体规划对城市建设用地平衡的需要，与城市总体规划编制中的城市建设用地分类建立对应关系。
6 质量控制方面
为保证调查成果客观、真实和准确，避免主观人为干扰和弄虚作假，要求所有调查成果应全部留档，确保全过程可溯源检查。主要采取了以下措施：
1）从源头上强化国家对地类的总体把控，国家统一采集高分辨率遥感影像图，与现有土地利用现状数据进行对比，提取影像特征和数据库地类不一致的变化图斑，初步判断地类信息，制作调查底图下发地方开展调查。地方的任务主要是对国家下发的变化信息到现场进行实地调查确认地类，并完成图斑实地调绘、权属调查、拍照取证以及建设数据库工作。
2）严格地方实地调查取证的要求，对遥感影像不十分确定的建设用地图斑，要求全部拍照举证，不仅拍外景，还要拍近景，以便准确核定地类；为防止政策左右地类变化，要求农用地变为未利用地，以及水田、水浇地变为旱地等二级地类变化的，在要求全部拍照举证的同时，省调查办要对变化原因做出说明；对国家下发的变化图斑外，地方补测调查的新增地物和设施农用地，要求全部举证。
3）充分利用技术手段确保调查成果真实，实地拍照举证必须使用带有卫星定位功能的调查终端设备，确保举证照片的真实性；外业成果核查时，可利用“互联网+”实时指挥调度作业人员到目标地块，实时回传举证照片。
4）严格执行分阶段和分级并行的检查验收制度，并引入监理机制。
5）建立国家直接修改数据库机制，对地方拒不按国家核查意见修改数据的，国家直接组织修改数据库，返回地方确认，地方在15个工作日内不能合理举证申诉的，视为确认国家修改结果并予以通报，同时追究相关人员责任，确保调查成果真实、可靠。
7 结束语
通过对第三次全国国土调查与第二次全国土地调查对比分析，“三调”调查成果进一步体现自然资源属性信息，是贯彻落实新发展理念，推进生态文明建设，实现山、水、林、田、湖、草整体保护，统一确权登记，全面支撑自然资源管理和促进生态文明建设而做的一项基础性工作，从战略定位、技术方法、工作内容等方面都与第二次土地调查有着巨大差别。
参考文献：
[1] 中华人民共和国 自然资源部.第三次全国国土调查实施方 案[S].2018,11.
[2] 中华人民共和国 自然资源部.第三次全国国土调查技术规 程（试行）[S].2018,11.
[3]（原）中华人民共和国国土资源部.第二次全国土地调
查技术规程[S].2007,9.
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